收回税收立法权走出第一步 谏言代表赵冬苓哭了

赵冬苓哭了。

她微仰着头，回忆全国人大立法法规定税收立法权的过程。那一年临近表决时草案删除了有关税率的规定令代表和学者们不满，财税学者们恳请她再坚持一下，她形容这些学者为“义士”。

两年后的2017年8月28日，首个全国人大收回立法权的税种《烟叶税法》草案正式进入人大常委会审议。

中国目前18个税种中，仅有3个税种依照国家法律征收，其余包括房产税、车辆购置税等15种税，都是由国务院制定暂行条例征收。

在赵冬苓看来，这种做法是不对的，“无代表、不纳税”。

 

真正的税收法定，要拿到人大争论下该不该收

《高谈》：此次全国人大常委会审议《烟叶税法》草案，是落实税收法定原则后，第一个从暂行条例上升为法律的税种。从你在2013年全国两会上提出“税收法定”的议案到2017年，落实用了5年的时间，这在你的预期之内吗？

赵冬苓：2013年的时候我没想到那么快，实际上到2015年《立法法》修订通过的时候，就把这个税收法定的原则定下来了，当时我还想：如果我这一届代表5年能够把这件事情推向前进，那我就挺欣慰的了，起码这个原则是定下来了，蛮快的。

《高谈》：2013年刚提出议案时，当时是希望在当年年底税收的立法权就能收回人大？

赵冬苓：那个时候我们都把这个问题想得太简单了，提了议案以后，我又作了一些学习、了解，我就知道这个心态有点过于冒进了。后来我在2014年提的一个议案就修改了我们的目标，希望在五年之内（收回）。

而现在呢，我反而觉得……因为我们要在2020年建设法治政府，实行税收法定，也就是说，在2020年从理论上要把这些目前是暂行条例收税的税种上升为法律，我反而觉得可能有点过于仓促。现在2017年了，到2020年，我们有15个税种还没上升为法律，3年之内全部上升为法律，有点过于仓促了。

《高谈》：当初你觉得2013年底能收回来，但是现在你觉得2020年收回都是很仓促的，为什么？

赵冬苓：我刚提出来的时候，感性的成分更大一些，就是了解到我们国家收税是通过暂行条例，而不是通过人大立法，觉得这是不对的，应该改正。然后就是简单地想人大把这个权力收回来。

但是通过漫长的学习、交流和对情况的了解，我知道它有复杂的历史背景的。现在也可以说收回来了，因为我们不可能再通过暂行条例，国务院出台一个规定就来收税了，以后再制订收税都要通过人大。

但是呢，对于目前的这15个税，把它收归人大，如果只是简单地把它改一下，原来是暂行条例，现在改成人大，就这样平移过来，就算是立法了，我觉得只是走了一个形式。而实质上我们为什么要提这个税收法定，就是基于“无代表，不纳税”，就是纳税一定要经过纳税人的同意。

那么原来的15种税是国务院制订的，它要上升为法律，我就希望，能拿到人大去，经过人大代表的讨论，大家来争论一下这个税是不是应该收，这个税率应该是多高，它的征收范围、征收的对象，这样真正的是通过人大代表的讨论。我觉得这才是真正意义上的税收法定了，而不是简单的走一个形式，所以我就觉得这相对来说比较复杂。

 

对政府限权 临近表决再起变化

《高谈》：这里面有一个很长的历史渊源，是不是也存在部门之间的博弈？

赵冬苓：那肯定的呀，像我们过去为什么要反对由国务院制订的条例来收税，我们觉得它是不对的。为什么不对呢？那就是你变成了国务院自己立法，自己来征收。任何权力如果没有约束，就倾向于无限地扩大。（税收）拿到人大来，这实际上就是权力之间的博弈，也是对权力的一个限制。所以我们看到2015年《立法法》通过的时候，会有比较艰苦的，会有我们大家在台前就能看到的一些博弈的过程。在背后，我觉得就是很复杂的博弈，它实际上对政府是一个限权。

《高谈》：我们觉得不管是国务院规定税收还是人大来做这件事，在执行效果上也许差不多，所以这种博弈其实是不是一个原则性问题？

赵冬苓：实际的效果也未见得差不多。我们在2015年《立法法》通过期间，关于税这一块起了很大的争论，最后发到代表手里的表决稿和三审稿（准备通过的草案）在税这一块又作了修正。

我们坚持要把税率给放进去，就是通过一个税种，比如我要收房产税，人大通过了，但是税率多高？三审稿里面就没有（税率），去掉了。但我在山东看到的二审稿里面是有税率的，到我们看到三审稿，就没有了。经过代表们的坚持，专家学者的坚持，最后表决稿里又加上了税率。

如果没有这一条（税率），比如收房地产税，说收1，税率如果不经过人大的话，政府哪天想起来，我收2、收3，那他就随便去收吧，这效果还是大不一样的。现在税率也要经过人大，你要调整税率，你就要到人大这来讨论讨论。

《高谈》：这就意味着我们以后的税种开征，还有税率的规定，都是人大来做决定。

赵冬苓：对。决定权是人大，然后政府去执行。当时在这个问题上发生了一些争论，坚持想把税率控制在政府手里的一方意见也会提到，我们国家经济发展形势比较快，人大一年才开一次会，觉得有时候赶不上经济形势的发展。当时我们就提出来，人大是一年一次会，但是人大常委会是两个月开一次。常委会是开得比较勤的呀，有些具体问题可以由常委会来通过。

《高谈》：最终是什么样的一个契机，让这个争论达成了一种妥协或者平衡，取得了一个还比较好的结果？

赵冬苓：一个是人大代表的坚持，还有很多专家学者的坚持。那几天，包括我是人大代表，我在会上也会坚持，我们团里的代表也都积极地支持。一些专家学者，特别财税方面的专家很令我感动的，会上会下积极地呼吁，其实还是形成了很强大的推动力。最后导致短短的几天确实又发生了变化。

《高谈》：税收法定这件事最终落实下来，是不是也是现代政治的一个典型的例子？

赵冬苓：在某种意义上算吧，其实我们说习近平总书记一上任就提到了把“权力关进笼子里。”那怎么关进笼子里？比方说，税收的立法权肯定应该是人大，那么就是对政府权力的一个限制嘛。这就是把权力关进笼子的一个例子。你不能随便去收税，对于一个国家，一个是税，一个是兵，就是两件大事。你想北美战争是因为税起来的，英国的革命也是因为税，它是关系到全体民众的一件大事情。你不能不经过人民同意就去收这个税，我觉得这是最基本的对权力的限制。

 

“我觉得人大真的想把这个权力收回来”

《高谈》：2013年议案提出后，对于人大给你的回复，你的回复是“不满意”。后来预算工作委员会的副主任姚胜专程去济南拜访你，这对代表来说可能也不常见。

赵冬苓：我任期期间，应该是有两次了吧，全国人大相关部门工作人员专程到济南去找我，第一次就是为税收法定这件事情，第二次好像是为预算的事情。我这5年关注的基本上就这两件事：一个是收税，一个是花钱。

2013年我提了这个384号议案，在当时会上还是广受关注的，当年的记者招待会上问的第一个问题就是这个问题。我所谓的“不满意”主要是针对当时人大对这个问题在这一次记者招待会上的答复。他们基本的态度是认为这个议案提出的问题是对的，解释了我们国家目前这个局面是有历史渊源和原因的，然后他们提出来说，我们这个问题要解决，但是没有路线图没有时间表，我们只是会回答公众关切。

当时我是对这个很不满意的，因为我觉得如果没有路线图没有时间表，等于这个问题你是不打算解决的，你是没有解决计划的。我也没公开地说不满意，但是我认为如果我们要坚持这个问题是应该解决的，是要有路线图和时间表的。

所以是当年的7月份，姚胜主任到了山东跟我当面交流这些事情，我觉得确实人大的态度还是很积极的，还是很想解决问题的。后来转年来2014年十八届届三中全会在决议里面就提到了。而且是在“谈加强人大作用”的那一节里面提到的，要落实税收法定。

印象很深的是，公报一出我还没看到，记者就给我打电话、给我留信，说这个问题在公报里提到了，有点奔走相告的意思。就是觉得特别兴奋，有了中央的肯定以后，就比较快了。

《高谈》：当年姚胜主任去的时候，他会跟你具体说哪些问题吗？是希望你更积极地呼吁，还是会安抚解释一下这需要比较漫长的过程？

赵冬苓：我觉得姚胜主任代表的人大的态度是相当积极的，他也给我解释历史的原因，也解释了面临的困难，有些困难我觉得大家不说也是能明白的，难免会有很大的阻力。他也希望我们作为人大代表能够积极地推动、呼吁。

我当时提出来，一个是要积极地推动成为法律，把这个权收回人大；另一个在没收回人大以前，现行的条例应该怎么去运行。姚胜主任当时也提出来，他觉得从提出这个议案以后，以后再制定新的税种，可以做到都通过人大不再通过国务院。我提出来“条例在没上升为法律以前只能减税不能加税”，他也在反驳我，他说既然能减税就应该能加税，我们就这个问题展开了一些非常平等的讨论。

《高谈》：这次拜访传递出什么信号吗？

赵冬苓：我觉得人大的态度还是很积极的，真的是也想把这个权力收回来。但是我们国家确实有一些事情有一些现实的困难，那么怎么去解决这个问题呢？他们很积极地面对这个事情，也希望人大代表能够起推动作用。

《高谈》：我们一直觉得中国的会议表面上看是很平静，但是就税收法定这件事来看，并非如此。

赵冬苓：博弈肯定是存在的。你想，过去（权力）在政府手里，政府想收什么税立一个条例就收了。现在你收一个税就不是那么简单的，你想新开一个税种，制定一个税率，甚至已有的税种改变税率，起码这个步骤要走到，要经过人大代表的审查、讨论，而且要公开、要去征求意见啊。

权力吗，总是这样一个东西，不光在中国，世界上所有的权力都是这个样子，如果没有限制就会无限的扩大。现在实际上是把这个权力从它手里收走了，对它是一个限制，肯定是有一个博弈的过程的。

 

《立法法》三审稿倒退 “如果不改，我们就投反对票”

《高谈》：你的本职工作是编剧，提的两个议案一个是税收一个是财政，你以前也讲过，一开始去找了很多专家帮忙，后来更多的专家主动来帮助你。那么2015年全国两会新《立法法》即将要表决的时候，你们看到三审稿做出的删减，有什么想法？

赵冬苓：帮我的专家太多了，我过去比较关注法律，对财税一窍不通。我一去看文件就会打瞌睡，真的是特别枯燥的一件事情。但是当了人大代表以后，阴差阳错地突然在我开会前发布了“国五条”，二手房买卖要收20%的税。这使我关注到税收法定这件事情。通过法律界，我找到了财税方面的专家，最早的议案是深圳的一个会计师帮我起草的。

但从来都没花过钱。让这些专家帮我去做这些事情，他们挺花费精力的，我提出来过，可以付报酬，当时所有的专家都拒绝，都觉得能够推动这件事是他们的荣耀。后来，北大的刘建文教授、天津的李炜光教授……还有很多很多，对我都有很大的帮助。

非常令我感动的，说实在的，我本人是做编剧的，对财税是一个外行，有时候坚持下来做，自己会觉得很累。特别在《立法法》那一次，到了人民大会堂，拿到了准备通过的草案（三审稿），和二审稿出现非常大的变化，我当时是很沮丧的。

《高谈》：税率给删掉了？

赵冬苓：二审稿规定得非常详尽，税率、税种、纳税对象、纳税形式，非常详尽。到我拿到的那一稿，基本上就是开征的税种要经过人大的立法，其他的都很简单。

中国的事情已经到了还有几天就要通过了，我觉得就木已成舟了。我本人也觉得要放弃了，在这个时候很多专家、学者，他们不放弃，他们在不断地鼓励我。我在当人大代表期间，最难忘的两个年份就是2013年和2015年。

2015年这个时候我感情上的冲击真的很大，第一我看到那个草案的时候我是很沮丧的，感情也是……啊，我们满怀期待地觉得，税收法定的进步出乎意料得快，但是我们这种期待是这样一种结果，实际上它还是规定得非常笼统。同时自己觉得事情已经这样了，就算了吧，到时候我投个弃权票或者反对票，就尽到我一个……就是对得起自己良心了吧。文人嘛，有这个毛病，就觉得如果我做不到，那我就对得起自己就好了。

但是呢，我印象非常深，这些专家学者，特别是刘剑文教授、熊伟教授，当天晚上不断地跟我联系，希望我不要放弃，提出来他们来帮我再起草建议案，一定要在会议上再提出来，一定要坚持。我当时觉得，哎呀……也是挺激动的。我记得那天晚上11：59分我接到熊伟给我发来的短信，很长的短信，说“我和刘建文教授一直再谈这个事情，觉得我们还是不能放弃，还是应该再坚持。”看了这个短信真的是热泪盈眶的，觉得……哎呀……觉得这些……你说他们图什么呢？当时我的感情也比较复杂，就觉得我要放弃是不应该的，还是要鼓足勇气再去坚持。

《高谈》：刘剑文教授他们是在短短的会期那几天，马上又起草了一个建议案？

赵冬苓：对，熊伟教授是刘剑文教授的学生，熊伟教授当天夜里和我确认了，确认我愿意再继续做，早上起来我看到他发到我信箱里面（的建议案），发现是早上4点发过来的，等于一宿没睡。

第二天我去开一个财税方面的会，本来议题不是这个，但是整个会议期间，大家都在非常激动地谈这件事情。我觉得这也是一种声音，最后传达到大会上，传达到决策人那里，就知道民心所向吧，而且这是种趋势，最后就改过来的。

《高谈》：改过来的和二审稿的内容一样吗？

赵冬苓：基本一样，但是我印象中还是二审稿是最完美的。最后表决稿，基本的要求也都达到了，税种、税率、征收对象等等，几项要素基本上都有了。

《高谈》：当时重新写的那一份建议案，最有力的论点、论据是什么？

赵冬苓：我现在记不清楚了，唯有坚持税收法定，而且要是税收法定，它的要素是什么，不能说只把某一个要素放进去，其他的要素不放进去，那实际上这个税收法定还是没有达到实质上的税收法定。

《高谈》：当时在会上你再次发言的时候，心情怎么样？

赵冬苓：全团（山东团）讨论时，我要求发言，发言的时候心情比较激动，但是语气还是比较平静的。我也没有发言稿，是随手在本上写的，谈了我们从2013年提出来这个过程，谈了我们为什么要坚持税收法定，为什么要坚持觉得三审稿比二审稿有这些倒退是不应该的。我发言完以后，全体代表给我热烈鼓掌，这个我印象非常深。一散会，很多代表都跟我说，如果不改，我们就投反对票。很多记者都来采访，我觉得还是蛮受鼓舞的。

《高谈》：可想而知，一个能落实下来的议案背后要付出多大的努力。

赵冬苓：哎……所以当了一届代表，能够把这个事情，起码在形式上（做成）。我一直觉得，中国社会从来不缺乏义士。

 

上海专家跑到济南汇报 “我愧不敢当啊！”

《高谈》：这件事情给你带来了什么变化吗？

赵冬苓：越来越多的财税专家去找我，尤其是现在财税专家又在积极地推动要设立财政法，上海的几位财税专家专程到济南来找我，和我交流。其实财政法这个我就更外行了，但是我是蛮感动的，你想上海也有很多人大代表，跑到山东来找我这样一个人大代表，就觉得自己真的是……有的时候我真的觉得我是被逼着去做的。就觉得如果我不做事的话，尸位素餐。就是你干嘛呢，你干嘛要来占着这个名额，你去做事情有时候会觉得很累，有时候很疲惫，所以每次来开会就会比较纠结，所以当个一届，做这么些事情也是比较高兴的。

《高谈》：很多专家学者，是希望通过人大代表真正的能实现一些社会进步。

赵冬苓：所以我觉得他们真的是我们民族的良心，他们希望他们的意见带到全国人大上来，我只是恰巧在一个正确的时间坐到了一个正确的地方，然后真的是碰上了，然后又恰巧我身上有这样一种我刚才说的纠结吧。我是一个把时间看成生命一样的人，一天闲着都不行。我一年拿出这么多时间来开会，就应该做一点对国家对民族有意义的事情。那恰巧就……觉得真的是，哎呀，历史吧。

《高谈》：这5年有很多困难，为什么一心要推动这件事，除了法治和个人情感的原因。

赵冬苓：怎么说呢，如果我们说良知，话题有点大了，但确实和良知有关系。你想一想，全国14亿人，不到3000个人大代表，你一个人代表多少人啊。然后我看着那么多的专家学者，上海的3个教授大老远地从上海跑到山东去找我，一见面说，赵代表我们向你汇报，我真觉得是愧不敢当。这个真的是沉甸甸的，给我特别大的压力。

其实我当代表的时候，我的心态还是，既然当了，我就没打算举举手就回去，我不打算来了不论什么按一个赞成键我就回去，我既然履行这份职责，就认真地当这个代表，认真地为推动社会进步来做一点事情。

这5年，好像税收法定这件事情起码在本届是我第一个提出来的，而且又在本届起码从原则上达成了，但是呢，我还是有很多的遗憾，很多的纠结，很多觉得自己做不到，或者是不想做的事情。其实我有时候觉得人有良知干嘛呢，但是你有了，它就不断地在那作响，它就不断地逼着你做这些事情，这就是我很真实的心态。有时候因为这个，我就不想做了，觉得那我就去当我的编剧，闷声不响发大财就好了。不去受这份……老是内心不安啊，老是要看到那么多专家的殷殷的目光，又觉得没办法面对他们……就这种。

《高谈》：所以他们找你也是觉得你能够去做这件事。

赵冬苓：对呀，对呀。我也挺遗憾的，将近3000个代表，一定有很多代表是愿意做事情的。我突然因为这个议案被大家注意到了，其实我在当代表期间，你想我们一个议案，起码要有30个代表来签名，如果代表不愿意做这个事情，我也做不成的，还是有很多代表愿意做事情，但是就是沟通的渠道可能不是太畅通，大家就认识了我。

 

高一点打分 我给自己60分

《高谈》：这是这届任期的最后一年了，你对自己的这份答卷满意吗？

赵冬苓：其实是不满意的，这个……我当着镜头不愿意说。其实内心是有很多很多的纠结，就是我本人是一个非常关心法律的人，包括我自己写作都经常会写一些法律的事情，但是你知道在我们国家推动法治进步可能就更艰难，所以我觉得在财税方面来做事情相对来说比较容易，大家能够达成最大的共识，就是民间和政府能够达成最大的共识。因为本届政府一直决心要在2020年前建成法治政府，首先要做现代治理，而不是像过去那样。那我们来推动这件事情，但有些事情就很难达成共识，在这些事情上我就觉得挺纠结的，所以当人大代表对我来说是一个历练吧，这个过程现在基本上是走到头了。

《高谈》：如果下一届不再连任，评价一下自己这一任期的工作。

赵冬苓：我只能给自己打个……打60分我都不大敢。说实在的，可能大家对我的评价（比较好），但是我自己内心知道，我在这件事情上到底起了多大的力，或者我在这个事情上经过了多少内心的挣扎，在多大程度上我是自己努力的，在多大程度上是别人推动的，所以我觉得，高一点打，我给我自己打60分吧。

《高谈》：60分，确实不高。

赵冬苓：我记得有一次有人问我，我就没给我自己打及格。我觉得作为一个人大代表，一年12个月，我可能有10个半月都不考虑这件事情，每到快开会了，哎呦，咱们那些事情，赶快找财政专家。当然这些财税专家也经常有什么事情随时就来了。我真的是觉得我是被大家推着走的。