新一轮财税体制改革的主线与建议

　　不久前结束的党的二十届三中全会，审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(下称《决定》)，部署了未来五年经济、政治、文化、社会等多方面改革，其中改革“排头兵”财税改革备受关注。

　　《决定》对深化财税体制改革作出具体部署，涉及健全预算制度、税收制度和完善财政体制等方面。财政是国家治理的基础和重要支柱，深化财税改革对于以高质量发展全面推进中国式现代化意义重大。如何理解这一轮财税改革?财税改革将直面哪些问题，又有何举措?如何更好地让财税改革落地?

　　国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬接受第一财经专访时表示，财税改革是全面深化改革的“先行军”，改革首先要服务国家经济社会大局，然后才是解决财政自身问题。此次财税改革一大亮点是解决地方财政困难，为此出台多项增收举措，这除了拓展地方税源外，更重要的是扩大地方税权和非税收入管理权限。建议尽快形成一个可执行、有时间表、路线图的财税体制改革方案，对相关改革给予细化和量化，尽早给社会一个稳定预期。

　　财税改革直面问题

　　第一财经：财税体制改革往往是全面改革的“排头兵”和先行军。党的十八届三中全会和此次二十届三中全会都在全面改革中对财税改革作出相关部署，这次财税改革与之前有哪些异同?

　　冯俏彬：十八届三中全会中的深化财税改革内容，是单独一个部分，其中指出“财政是国家治理的基础和重要支柱 ，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平 、实现国家长治久安的制度保障”。

　　此次二十届三中全会中的深化财税改革，则放在“健全宏观经济治理体系”下面。因此有声音认为，是不是财税体制改革没有以往那么重要了?但显然不能这么理解。因为二十届三中全会的改革是对十八大以来改革的延续和深化，财政是国家治理的基础和重要支柱的定位没有变化。

　　之所以此次深化财税改革放在健全宏观经济治理体系之下，是因为本次改革瞄准的是当前的主要矛盾和矛盾的主要方面，即财政在宏观经济治理体系中如何更好地发挥作用问题。

　　当前我国经济结构性问题和周期性问题相互交织，中国经济更加注重高质量发展，更加注重构建全国统一大市场，更加注重高质量市场经济体系，财政在这些方面都要扮演重要角色。这次改革特别强调发挥经济体制改革的牵引作用，从过往的历程看，在每一次经济体制改革中，财税往往都是“先行军”“当头炮”。在这次《决定》中，财税改革在经济体制改革中占据重要位置，依然是“先行军”“马前卒”，重要性不言而喻。

　　第一财经：此次深化财税改革直面主要问题，你觉得它主要想解决哪些重要问题?

　　冯俏彬：深化财税改革要解决问题可以从两个层面来看。

　　一个方面是，财税改革首先要服务整个国家经济社会发展大局。财税跟各个领域都有关联，牵扯面广，而当前我国需要面对的问题较多。比如财税改革如何支持经济稳步复苏，释放经济增长活力和潜力，提高全要素生产率?财税改革如何进一步支持促进经济高质量发展?如何支持经济数字化转型、绿色低碳发展、科技创新?如何推动解决收入分配问题，促进社会公平正义，等等。

　　另一方面，财税改革也需要解决财政本身面临的问题。比如当前需要解决地方财政收支矛盾加剧、基层财政比较困难问题，防范化解地方政府债务风险问题，等等。

　　显然，与完善财税制度本身相比，当前财税改革的首要任务是第一个层面，即服务国家经济社会大局这个更大的目标，促进经济高质量发展。当然这两者之间不是替代关系，而是一个改革优先序的选择问题。

　　重在解决地方财政困难

　　第一财经：解决地方财政困难问题比较受关注，这次深化财税体制改革从增加地方自主财力等方面也提出一些具体举措，怎么看这些解决策略?

　　冯俏彬：这次深化财税改革一条主线是缓解地方财政困难，涉及多项举措。值得注意的是，这次解决地方财政困难的思路跟过去有明显差别。

　　过去中央主要是多给地方一些财政资金，而现在则强调，“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”。也就是说，这次解决地方财政困难，除了需要中央多给钱外，也需要给地方适当扩权，让地方通过自己的努力去拓展税源，增加收入。

　　比如，这次中央明确研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。这就相当于把这三项税费整合为一个新税种后全部划给地方，并允许地方根据当地实际情况去确定具体适用税率。当然税率范围、税基等还有待明确。

　　我们在调研发现，一些地方反映当地城市管理费用很高，尤其是大城市更明显，地方财政压力很大。一些地方过度扩大减、免一些费用的范围，也加剧地方财政困难。随着未来地方附加税的推出，再给予地方在一定幅度内确定具体适用税率，各地就可以根据城市管理情况来确定具体税率，收取相应税收来弥补管理成本。另外中央还提出适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理，这样地方也可以根据当地实际情况来调整相关费用。

　　第一财经：消费税改革很受关注。这次《决定》提出推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，这一改革方向其实早已确定，如何看待接下来这一改革?

　　冯俏彬：消费税征收环节后移很早就提出，近些年确实进展较慢，这也反映出这项改革有其内在难点。

　　我国消费税是针对15类特殊商品征收，2023年收入规模约1.6万亿元，是中国第三大税种。假设全部划归地方，对应的收入规模很大。我们注意到 ，这次没有像以往那样，强调将消费税征收环节后移后增量收入划给地方。这是一个很重要的点。

　　目前消费税的主要税目是烟、酒、油、车四个税目。烟和酒销售分散，对地方税收征管能力要求很高，可能短期内不太适合下划，相比之下车和油可能更具备条件。因此这次消费税改革强调“稳步下划”，一个非常重要考的量就是要看地方在征管方面能否接得住，如果征管跟不上可能会暂缓，等条件成熟后再考虑，这也符合改革需要“先立后破”。

　　当然，消费税改革还要考虑对地区间财政收入的影响。比如一些烟、酒等产地，一旦消费税收入从生产后移至批发零售环节，可能对当地财政收入造成冲击。因此也要采取相应举措来平衡各地利益，使得改革平稳过渡。

　　必须看到 ，消费税征收环节后移并下划地方，是一项增加地方自主财力的重要举措，地方可以根据当地实际需要自由支配，更重要的是，还能激励地方大力发展本地消费，总体看是大利好。

　　第一财经：这次在增加地方财力方面，还提到优化共享税分享比例。过去增值税、企业所得税和个税三大央地共享税种比例，也做过调整，未来这方面会如何优化?

　　冯俏彬：优化是一个中性词汇，从目前呼声来说，显然是希望三大共享税种分享比例时，地方多拿一些，这可以在一定程度上缓解地方财政困难。

　　但是无论是国内增值税、企业所得税和个人所得税，从国际经验来看，都不适合把主要部分留给地方。因为这些税种的税基流动性强，如果主要部分留给地方，势必会导致各地之间为争夺税收而影响要素自由流动，地方会通过各种举措，想方设法把企业留在当地，这会影响全国统一大市场建设。

　　目前三大共享税种收入中央占比高一些，未来共享税比例如何优化，显然需要平衡好税制本身属性、解决地方财政困难、促进全国统一大市场建设等多重需要。

　　第一财经：这次财税改革还提出适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。近些年相关改革也一直在做，但从数据来看中央财政支出占比近些年似乎并未有明显变化，去年中央支出占比大概为14%，未来这一比例提高到什么水平才是合适的?

　　冯俏彬：这次《决定》中明确提高中央财政支出比例，目的是减轻地方财政支出负担。从近些年中央与地方财政事权和支出责任划分改革来看，已经有13个细分领域方案，核心内容就是进一步界定中央与地方财政事权和相应支出责任。总体来看这一改革主体部分已经有了，未来应该还会继续推进这项改革，如根据实际情况动态优化央地事权范围等。

　　改革方案应量化、统筹推进

　　第一财经：此次深化财税改革，在预算制度方面，强调了加强财政资源和预算统筹等，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。如何看这个要求?

　　冯俏彬：当前财政要支持高质量发展，强化对国家重大战略任务和基本民生财力保障，这都对持续、稳定、可靠的财力提出了很高的需求。为此就需要加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理。即只要是政府性质的收入，都要进到财政“大账”中，以增强预算对落实党和国家重大政策的保障能力。

　　当然除了筹措财政资金外，另一方面还要省钱，提高财政支出的效益。因此这次改革提到深化零基预算改革，以打破“基数”观念和支出固化僵化格局。深化预算绩效管理改革，提高财政资金使用效益，等等。

　　第一财经：财政部表示抓紧研究深化财税体制改革的总体方案，落实三中全会相关部署。对此你有何建议?

　　冯俏彬：首先，要尽快形成一个可执行、有时间表、路线图的财税体制改革方案，尽早给出一个预期。财税体制改革方案还应该对目前《决定》中一些原则性表述予以具体化、甚至量化标准，这样才能更好地推进这项改革，保证改革落到实处。

　　其次，要统筹推进相关基础制度改革，为《决定》中的各项具体改革落地，创造良好基础和前提。

　　比如，个税相关改革、完善房地产税收制度改革、研究与新业态相适应的税收制度等等，需要同步形成有中国特色的自然人税收征管制度，加大部门间涉税信息共享。再比如，目前改革的重要方面是要增加地方财力，但如果不界定清晰地方事权范围，给地方再多钱也不够花。这就需要界定清楚政府与市场边界、进一步明晰中央与地方事权范围。只有明确地方政府支出边界，才能更好地加强地方财政管理、解决地方财政困难的问题。另外，完善政府债务管理制度，离不开国家资产负债表、政府会计制度等方面的基础性制度支持，所以在化解地方政府债务过程中，要高度重视这些制度改进，不要只停留在解决当前的问题。

　　最后，建议相关部门要“开门搞改革”，相关改革方案应组织方方面面的专家建言献策，听取专家、企业、社会等各方面的意见问题，最终形成一个比较周全或收益最大的改革安排。