税收“内卷”：必然之公害

　　01 问题的提出

　　我国的地区间税收“内卷”即地方政府间的横向税收竞争，指由于资本与劳动等流动性税基的存在，同级地方政府间利用政策优惠吸引辖区外生产要素的自利行为。无序的横向税收竞争将导致地方政府财政收入水平和经济建设程度的马太效应加剧，将危害“国家赋税的合法性、政府经济权力和公民经济权利间关系、国家经济协调与均衡发展”。

　　在生产要素稀缺，财政投入软约束和转移支付对资金缺口的不可覆盖性等多重因素作用下，同行政级别间府际竞争(Intergovernmental competition)是必然出现的，其表现为对资本、劳动力、技术等生产要素的竞争，而税收竞争则是一切生产要素竞争的最核心政策工具，也是政府公共行动的最根本依托。因此，本文尝试在我国分税制背景下，以地区间税收“内卷”的府际竞争为基础，分析税收竞争的必然性与公害性。

　　02 税收内卷必然之公害

　　虽然各级政府作为无自身特殊利益的市场经济参与主体，其税收竞争行为本身不包含价值判断，却会在不同层面对公民、市场乃至国家的发展造成深远的负面影响——微观上“与民争利”影响公民经济权利的实现，中观上破坏竞争中立造成市场主体决策行为扭曲，宏观上破坏税收法定原则，倒逼地方对税收统一制度的突破。不加约束的税收“内卷”是一种无奈的必然之害。

　　(一)税收“内卷”的必然性与形式选择逻辑

　　可以认为，对地方政府而言，进行“税收”内卷是分税制缺陷造成的资金开源方式单一引发的必然结果。分税制改革造就了中央政府对税权的高度掌握，直接导致我国地方政府税收竞争显著区别于联邦体制下的税收竞争，这种差异突出表现于竞争的策略工具。我国地方政府没有税收立法权只有税收征管权，“征管效率”是地方政府拓展税收来源的核心指标。在当前央地关系下地方政府财权事权严重不匹配的情形下，转移支付不足以弥补地方政府因税制改革损失的收入，横向竞争便成为最重要的弥补资金缺口的手段之一。

　　税收横向竞争的方式也在央地博弈的政策限制下变得更为隐性。此前税收竞争集中体现为税收优惠政策的推行，统一市场的开放性导致呈现为各种资本形式的要素得以自由流通，相较于提供公共服务、完善基础设施建设等方式，提供税收优惠政策安排简单，效能明显，对政策提供者和受益者双方均有更为强烈和直接的激励。但在2014年国家对税收优惠政策进行集中清理后，税收“内卷”逐渐由“政策歧视”转为“征管歧视”。地方政府受限于税收制定权的缺乏，为达成税收数额实际减免的效果而对征收的行政自由裁量权进行滥用。

　　(二)税收“内卷”的公害性与负面激励

　　以“竞争激励进步”掩饰税收“内卷”恐怕是掩耳盗铃。以人才要素引进的税收竞争为例，Tiebout模型假设居民具有良好跨区流动性，可以通过“用脚投票”促进辖区竞争，改善民生性公共服务，缩小收入差距，但对于居民的选择自由程度具有极高的要求，我国缺乏Tiebout模型的适用土壤。

　　首先，我国户籍制度和城乡二元制没有得到根本改善，公共服务即使改善，其效用提升也仅限于当地“户籍居民”之间，无法对地方政府形成有效激励，即使认为居民的自由流动是存在的，我国的居民流动又呈现出明显的分层形式，拥有较低人力资本的居民(如农民工)流动性较强，人力资本高，财富积累多的居民流动性较差。而福利机制对于农民工等群体的关注度较低，支出较少，反而进一步加剧了地方政府“重资本、轻民生”的支出行为倾向。

　　其次，因分税制导致的财权集中，同时考虑到所得税在财政收入中的次要地位，我国政府倾向于采用“高支出”而非“低税负”的竞争方式，而考虑到政绩要求，支出竞争行为又主要以增长效率为导向，体现出明显的注重营商环境而忽略民生保障的特点。

　　再次，若没有外在约束，由于福利政策的外部性(benefit spillover)，地方政府在教育和社会保障等居民福利政策方面会倾向于采取“避高就低”(race to the bottom)的竞争策略，以避免净福利接受者的大量涌入带来的财政负担及其对本辖区经济的负面冲击，反而提高了收入差距。

　　最后，税收竞争已在多次博弈中进入“囚徒困境”。即因各地区初始经济发展程度的不同，导致税收优惠政策力度层层加码，最终形成地区经济总量增长而财政收入反而下降的局面，发达与欠发达地区间的差距进一步拉大，市场主体在追逐短期政策优惠的情况下也增加了搬迁的无谓损失。

　　(作者 罗亚雯 实习律师助理)