三中全会财税体制改革的三条主线和逻辑

       其三，研究将相关税费合并为地方附加税并授权地方一定的税收管理权限，是《决定》提出的新思路，有利于简化征收、稳定地方收入、提高地方税收管理积极性。历次财税体制改革经验表明，增加地方积极性最有效的方式是给予地方足够的财政激励。财政激励包括两个方面，一是要增加地方直接的财政收入，二是增加地方财政的自主性或者自由度。将城市维护建设税、教育费附加（少数归属中央）、地方教育附加三税（费）合并，并赋予地方一定的自主管理权限，可以实现三个目标。一是增加了地方财政的自主性，有利于调动地方积极性；二是将长期以来按费的形式征收的教育附加改为以地方附加税的形式征收，有利于增强地方财政收入的稳定性；三是简化了征收，城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加的计税（费）依据均是纳税人缴纳的增值税和消费税税额之和，合并之后税制更简单，方便征收管理，有利于纳税遵从。

       其四，“规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限”，也有利于增加地方财政收入自主性，调动地方组织财政收入的积极性。近年来，地方非税收入规模持续增加，是地方财政收入的重要来源。2023年地方一般公共预算收入中，27.2%的收入来自非税收入；若考虑其他预算，广义的非税收入（含土地出让收入）在地方全部财政收入中的占比超过50%。规范非税收入管理，增强非税收入的稳定性和透明性，有利于稳定市场预期、稳定地方财政收入；在此基础上增加部分非税收入的地方管理权限，既有利于增加地方自主财力，也有利于调动地方规范非税收入、优化政府与市场关系的积极性。

       2、《决定》提出的与减轻地方支出责任的举措包括：适当加强中央事权、提高中央财政支出比例；中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权；不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。2016年事权和支出责任划分改革启动以来，地方政府一般公共预算支出占比仍然较高，甚至还略有上升，主要源于配套的收入划分改革、转移支付制度改革等不到位，改革必须是系统的改革。

       一方面，地方政府不仅要承担地方事权的支出责任，还要承担中央委托的部分中央事权以及大部分共同事权的支出责任，加上中央对地方的多元考核和经济社会风险财政化，导致地方政府实际支出责任范围不断扩大、支出刚性程度不断上升。虽然中央对地方转移支付解决了部分资金问题，但将执行相关的事务留给了地方政府，难以从根本上缓解地方政府实际支出责任过多、事务繁重、支出效率下降等问题。

       另一方面，中央政府在一些事关全局利益的领域承担的事权和支出责任不足。一般而言，经济越发达，越需要中央政府发挥宏观经济调控、收入分配调节、区域协调等职能，中央政府需要集中更多财力的同时，其支出责任也应相应增加；但我国中央政府支出占比不足15%，远远低于大多数经济体。特别是在区域外溢性较强的公共服务领域（如跨区域司法管辖、大江大河治理、跨区域污染防治等）、风险统筹要求较高的社会保障领域、社会公平性要求较高的教育和医疗领域等，中央政府承担的支出责任仍显不足，不利于基本公共服务均等化及区域协调发展。《决定》明确提出“提高中央财政支出比例”“减少委托地方代行的中央财政事权”，有利于加强中央支出责任，切实减轻地方财政支出压力，从根源上缓解当前地方财政收支矛盾。

       3、《决定》提出的与完善转移支付制度相关的举措有两项：一是完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度；二是建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。完善转移支付体系，要避免“鞭打快牛”和逆向激励，转移支付在过去的主要目标是促进区域财力和基本公共服务均等化，讲究公平，但是目前形势下不能只讲公平，也要讲效率，否则逆向激励将导致净贡献省份数量逐步下降，这不利于调动地方积极性和稳定宏观税负。

       目前中央对地方转移支付规模较大，2023年为10.3万亿元，超过中央一般公共预算收入的10.0万亿元。如此规模之下，转移支付制度的合理性和有效性尤为重要。但目前转移支付制度存在明显的不足，落后于其他领域的改革：转移支付制度与政府间事权与支出责任划分缺乏衔接，共同财政事权转移支付定位不清；对于调节地区间财力差距有关键作用的均衡性转移支付在全部转移支付中占比较低（2022年为21.8%），不利于区域协调发展和保证困难地区基层政府财力与事权相匹配；考虑了带有“专项性”的共同事权转移支付后，专项转移支付的占比仍然较高（2022年为54.1%）；对地方推动高质量发展的激励约束机制不健全，不利于调动地方推动经济发展方式转变的积极性；转移支付资金使用的监督评价机制不健全等。继续完善转移支付体系，要尽快明确共同财政事权转移支付的定位和性质，逐步提高均衡性转移支付比重，建立以绩效评价和结果导向为核心的促进高质量发展转移支付激励约束机制，有利于调动地方提高资金使用效率、提高公共服务质量、推动区域高质量的积极性。

       4、《决定》提出的与优化专项债和地方政府债务管理的举措有三项：一是合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例；二是完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，三是加快地方融资平台改革转型。其一，目前教育、医疗等民生领域获得的地方专项债券额度相对有限。合理扩大地方政府专项债券支持范围，有利于挖掘符合要求的项目，促进债券资金更广泛地发挥带动作用；尤其是向公共服务领域倾斜，有利于缓解地方教育、医疗、基本养老等公共服务资金不足、公共服务质量不高等问题。其二，目前防范地方政府隐性债务风险的长效机制仍未形成，制约了地方政府债务管理措施的实施效果，地方政府隐性债务风险可能会周而复始地出现。建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，一是要健全政府综合财务报告制度，扩展其覆盖范围，为全口径债务监测体系提供财务基础；二是要依托全口径地方政府债务监测体系加强地方政府债务长期可持续性的评估，并根据评估结果按照一定规则调整地方政府投资规模、其他财政收支规模；三是提高全口径地方政府债务信息公开度和透明度，推动隐性债务“显性化”，合理借助市场力量建立起防范化解隐性债务风险的长效机制。其三，加快地方融资平台改革转型，尤其是彻底剥离其政府融资属性，分类推进融资平台改革转型，持续压减融资平台数量，对加强地方政府债务管理、防范化解地方隐性债务风险、提升地方财政可持续性具有重要意义（详见城投转型系列研究报告《城投公司转型的实质与前提》《城投公司转型的可能方向与风险》《城投公司转型的分类处置》《城投老总的困惑》等）。

       三、关于下阶段要进一步推动的改革以及构建配套措施的思考

      《决定》在深化财税体制改革方面指出了明确的方向，但仍有一些改革措施需要细化和进一步研究。财税体制改革事关全局，“牵一发而动全身”，需要系统谋划、稳步推进，配套改革措施也应尽快到位，才能保证改革实施效果能够达到预期，并且有效回应社会各界对于改革的期待。

       第一，进一步厘清政府与市场的边界，优化中央对地方的多元目标考核机制，避免政府支出责任无限扩张，可以更好发挥财税体制对宏观经济治理的作用。近年来财政形势的核心症结在于有限财力与无限支出责任的矛盾。这一定程度上源于政府与市场的边界不清晰，“底”的标准与界限不清，政府的“兜底”责任过多，具体体现为经济社会风险财政化，包括房地产风险财政化、金融风险财政化、社会风险财政化、超前承诺财政化等。地方政府对市场运行干预过多，仍存在地方政府过多干地方国有企业和金融机构、利用不规范减税降费制造税负洼地等现象，造成地方隐性债务风险积累和市场资源配置效率下降等问题。进一步厘清政府与市场的边界，建立与政府财政承受能力相适应的政府与市场关系，一是持续推动政府职能转变，减少不必要的行政干预，优化营商环境。二是根据经济发展状况动态优化政府职责范围，合理控制政府规模，避免政府兜底责任无序扩张。三是深化行政事业单位改革，强化绩效管理。四是对人口持续流出的区县实施合并，减少财政供养人员。

       第二，加强中央事权、提高中央财政支出占比，要配合中央行政机构改革同步实施。我国长期实施“上级决策+下级执行”，容易导致“上级点菜、下级买单”和“上面千条线、下面一根针”的情形，在考核的约束下，下级政府尤其是基层政府的支出责任无形中加大。未来，中央有必要在促进区域协调发展、促进社会公平、促进全国统一大市场建设等方面发挥更大作用。共同事权仅限于既需要发挥中央政府宏观调控和跨区域协调能力、又需要地方政府发挥信息优势的领域，例如基本公共服务均等化、跨区域重大基础设施建设、环境保护与治理等。确定为中央事权的部分，中央政府有必要强化垂直管理和推动相关管理和执行部门的实体化，推动职能转变，落实中央各部门的直接支出责任，才能真正避免以转移支付的形式将中央事权和共同事权转嫁给地方执行。

       第三，稳定宏观税负仍然有必要作为下一步改革的重要考量，大国必须确保一定的宏观税负水平，否则难以应对方方面面的风险挑战。我国各大口径的宏观税负水平持续下降，宏观税负水平既不是越高越好，也不是越低越好；没有一定的宏观税负，要么就同步削减支出，要么就推升赤字和债务，这都可能产生相应的风险。未来的减税降费要更加具有针对性，而且有法律依据，从数量规模型减税降费转到效率效果型减税降费。

       第四，改革可以采取渐进、试点的方式推进，要避免引发收缩效应，设定清楚的时间表、路线图。比如规范税收优惠是非常有必要做的事情，但是部分地方政府已对企业作出了税收优惠的承诺甚至签订协议，一刀切清理可能会造成对企业的冲击以及产生政策不稳定不连续的影响，可以通过协议自然到期终止的方式或新老划断的方式实施，不溯及既往。

       第五，要提前研究社保对财政的压力，延迟退休是其中的办法之一，三中全会已有部署，同时还要进一步系统地考虑财政、金融、土地、社保、国资的改革，建立“大财政”的思维和视角，避免就财政谈财政。

       第六，要进一步优化支出结构，提高财政支出效率；明确基本公共服务在不同区域的支出标准，既实现大致均等，又能避免层层提标扩围引发的支出责任过于扩张。

       第七，认真研究百年未有之变局背景下财政理念和财政调控逻辑基础是否应该有新的变化，财政哲学、理念和逻辑要有新的变革，要未雨绸缪地研究和应对经济下行期结构调整的一般规律。积极财政政策的衡量标准等有必要进一步形成各方共识。没有理念的突破，必然将长期纠结在“赤字率要不要突破3%”“支出结构能否从投资物到投资人”“货币赤字化”“化债与化险区分”等问题的争论上，通过研究和多方面考虑，最后形成公约数乃至达成共识。

       第八，深化财税体制改革要实现的目标较多，要区分轻重缓急和平衡多元目标，结合财税领域面临的问题、国家重点发展战略规划、国内外经济形势变化、税收征管能力、社会可接受程度等情况制定可操作的实施路径，并在必要的情况下及时调整。目前财税体制改革要解决的问题和要达到的目标是多元的。一是要解决财政本身的问题，如财政短期紧平衡、长期财政可持续等；二是要服务国家发展战略，如共同富裕、区域协调发展、高质量发展、绿色发展、发展新质生产力、统一大市场建设等；三是要加强治理体系和制度建设，建立现代财税制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。改革是为了解决当前及未来面临的问题，但不是为了改革而改革，而是要综合考虑短期和中长期的目标，区分轻重缓急，制定清晰的实施路径，并根据形势作出必要的调整，适时推出符合经济发展、社会进步所需要的改革举措。

       注：“两上、两下”指先由各个预算执行单位根据需要上报建议数（“一上”），再由上级下达控制数（“一下”），经预算执行单位确认后再次上报预算数（“二上”），汇总后经人大批复再下达预算批复数（“二下”）

       ——本文源自券商研报精选

       粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒

       研究助理：晁云霞