三中全会财税体制改革的三条主线和逻辑

       摘  要

       2023年12月中央经济工作会议提出“谋划新一轮财税体制改革”，各方对此高度关注，寄希望于财税体制改革解决短期财政形势紧平衡、激发地方政府活力，更好服务于国家重大战略。今年7月21日，二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）全文发布。其中，《决定》提出了“深化财税体制改革”，作为“健全宏观经济治理体系”章节的一个部分，从健全预算制度、健全税收制度和完善中央与地方财政关系等三大方面，详细部署了未来五年财税体制改革的重点任务和方向。

       总体上看，《决定》中财税体制改革安排是奔着问题改的、奔着目标去的，有三条主线：一是侧重解决地方政府尤其是基层政府面临的财政困难，通过“增加地方自主财力、拓展地方税源”和“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”“不得违规要求地方安排配套资金”等方式缓解地方财政压力；二是为国家重大战略落地提供制度支持和财力保障，包括“强化对预算编制和财政政策的宏观指导”“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”“规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制”“完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制”“加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式……完善房地产税收制度”“完善绿色税制”“扩大财政科研项目经费‘包干制’范围”等。三是朝着建立现代财税制度的方向迈进，包括“将政府所有收入纳入预算管理”“统一预算分配权，完善预算公开和监督制度”等。

       从写法看，不同于十八届三中全会财税体制改革部分预算、税制、中央与地方关系三大部分独立成段的表达，二十届三中全会在写法上各部分有交织，主要是因为要通过拓展地方税源、完善转移支付、优化共享税分享比例、合理扩大专项债使用范围、非税收入下沉等方式增加地方自主财力。比如，完善政府债务管理制度和扩大专项债使用范围不在预算部分，而在中央和地方关系部分；消费税征收环节后移并稳步下放地方、完善增值税留抵退税政策和抵扣链条不在税制改革部分，而在中央和地方关系部分；“提升市县财力与事权相匹配程度”放在中央和地方关系部分，没有单列省以下财政体制。上述安排更体现了财税体制改革鲜明的问题导向。

       十八届三中全会中的“稳定税负”和“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”等内容没有在二十届三中全会提及。

       总之，财税体制改革部署为解决财税领域重大问题、健全宏观治理体系、推动国家治理体系现代化指明了重要方向。

       风险提示：外部冲击超预期、财税体制改革举措超预期

       目  录

       一、三中全会财税体制改革相关内容的三条主线

       二、财税体制改革的主要内容及背后逻辑

      （一）整体定位：突出财税体制改革对宏观经济治理的重要性

      （二）预算制度：所有收入纳入预算，统一预算分配权，预算体制更加全面、更加规范、更加透明

      （三）税收制度：推动高质量发展、促进社会公平、加快市场统一

      （四）中央与地方财政关系：增加地方自主财力、提高中央支出比重、完善转移支付

       三、关于下阶段要进一步推动的改革以及构建配套措施的思考

       正  文

       一、三中全会财税体制改革相关内容的三条主线

       自2023年12月中央经济工作会议提出“谋划新一轮财税体制改革”以来，财税体制改革备受社会各界关注，《决定》为财税体制改革指明了方向。深化财税体制改革，既是缓解当前财政收支矛盾、减轻地方财政运行压力、重塑地方政府激励约束机制的重要举措，也是增强中长期财政可持续性、提升财税体制服务高质量发展的效能的重要抓手，更是推动国家治理能力与治理体系现代化进而实现中国式现代化的重要途径。《决定》提出要“健全宏观经济治理体系”“统筹推进财税、金融等重点领域改革”“深化财税体制改革”，并从健全预算制度、健全税收制度和完善中央与地方财政关系等三大方面，详细部署了未来五年深化财税体制改革的重点任务和方向。

       整体看，《决定》关于财税体制改革相关内容有三条主线。

       一是侧重解决地方政府和基层财政困难，增强地方财政可持续性。当前我国房地产行业供需形势逆转并进入调整转型期，导致房地产相关税收和土地出让收入大幅下降，各地财政紧平衡形势加剧，特别是区县财政风险上升。在化债和“三保”压力下，地方政府发展经济和提供公共服务的能力受限，难以着眼长远推动经济发展和培育税源，于是可能出现短期问题长期化，即可能陷入“短期财政困难—无暇发展经济—长期经济压力—长期财政困难”的恶性循环。在这样的背景下，《决定》从下移财力和上移事权等方面提出要“增加地方自主财力，拓展地方税收，适当扩大地方税收管理权限”“适度加强中央事权，提高中央财政支出比重”“提升市县财力同事权相匹配程度”“优化共享税分享比例”，有利于缓解当前基层财政面临的困境，也有利于健全和完善地方财政收入体系，增强地方财政长期可持续性。《决定》延续了“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的提法，但十八届三中全会中提出的“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”没有再提及。

       二是财税体制不是为了改而改，突出为国家重大战略落地提供财税制度支持和财力保障。《决定》将“深化财税体制改革”作为“健全宏观经济治理体系”的重要内容，服务于国家重大战略落地和宏观经济治理。其一，财税体制要增强服务宏观治理的能力，《决定》提出要“统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性”“强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”“强化对预算编制和财政政策的宏观指导”。其二，强调财税体制对高质量发展、共同富裕、发展新质生产力等重大任务的支撑作用，《决定》提出“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”“完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制”“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系”等；其三，突出财税体制对重点领域和关键环节（保障民生、鼓励科技创新、促进绿色低碳发展、鼓励生育等方面）的支持作用，《决定》提出了“完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”“加快建立租购并举的住房制度……完善房地产税收制度”“规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制”“扩大财政科研项目经费‘包干制’范围”“完善绿色税制”“有效降低生育、养育、教育成本……加大个人所得税抵扣力度”等措施。

       三是朝着建立现代财税制度的方向迈进，国家治理体系和治理能力现代化要求财税体制现代化。为形成更加健全、更加全面、更加规范的预算管理体系，《决定》提出“将政府所有收入纳入预算管理”“统一预算分配权，完善预算公开和监督制度”等举措；为提高税收制度与当前经济发展阶段的适配度、建立符合高质量发展要求的现代税收制度，《决定》提出要“研究同新业态相适应的税收制度”“全面落实税收法定原则”“健全直接税体系”；为形成更加合理、可持续的中央与地方财政关系，调动地方积极性，《决定》提出“增加地方自主财力”“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”等具体措施。

       从写法看，不同于十八届三中全会财税体制改革部分预算、税制、中央与地方关系三大部分独立成段的表达，二十届三中全会各部分有交织。这主要是源于《决定》侧重突出解决地方和基层财政困难，要增加地方自主财力，这属于中央和地方关系的范畴，只是增加地方自主财力的具体方式如拓展地方税源、优化共享税分享比例、扩大专项债使用范围、非税收入下沉等不可避免地与税收制度、预算制度等内容相关。例如，完善政府债务管理制度和扩大专项债使用范围不在预算部分，而在中央和地方关系部分；消费税征收环节后移并稳步下放地方、完善增值税留抵退税政策和抵扣链条不在税制改革部分，而在中央和地方关系部分。另外，“提升市县财力与事权相匹配程度”放在中央和地方关系部分，没有单列省以下财政体制改革。