财办[2020]13号 财政部关于印发《预算管理一体化规范(试行)》的通知

财政部关于印发《预算管理一体化规范(试行)》的通知

财办[2020]13号          2020-02-27

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)，新疆生产建设兵团财政局：

　　按照《财政部关于印发〈财政核心业务一体化系统实施方案〉的通知》(财办〔2019〕35号)有关要求，财政部研究制定了全国统一的《预算管理一体化规范(试行)》(以下简称《规范》)，现予以印发，并就有关事项通知如下。

　　一、进一步提高对预算管理一体化建设的认识

　　预算管理一体化建设在总结历次财政预算改革经验基础上，将制度规范与信息系统建设紧密结合，用系统化思维全流程整合预算管理各环节业务规范，通过将规则嵌入系统强化制度执行力，为完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度提供基础保障。这项工作的顺利推进将有利于落实《中华人民共和国预算法》有关要求，也有利于加强中央与地方协同配合，强化全国“一盘棋”思想，提高财政系统贯彻党中央、国务院决策部署的执行力，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。各地要深入学习领会习近平总书记关于以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的重要讲话精神，认真贯彻落实党的十九大和十九届四中全会有关部署要求，以《规范》为基础，继续推进预算管理一体化建设，并有力推动预算制度改革。

　　二、参照《规范》开展预算管理一体化建设

　　各地在推进预算管理一体化建设中，要将《规范》作为目标模式，参照《规范》并结合本地区实际情况，修订完善预算管理有关规程，梳理本地区预算管理一体化系统建设业务需求，合理确定实施步骤，有序推进预算管理一体化建设。各地建设预算管理一体化系统，原则上应当依据《规范》规定的管理流程、规则和要素，支撑上下级业务协同和数据共享;对于《规范》中未统一和需进一步细化的管理流程、规则和要素，可结合本地区实际情况扩充和细化;对于《规范》中明确需要逐步实现的有关内容，可结合本地区实际情况分步推进实施。财政部将根据预算管理一体化建设情况，持续做好《规范》更新和拓展完善工作。

　　三、扎实推进《规范》的试点实施

　　财政部将确定5-6个试点省份于2020年依据《规范》开展预算管理一体化系统建设，并严格按照《规范》试点实施，具体试点省份和要求另行发文通知。未纳入试点范围的省份，可根据本地区实际情况，自行组织开展试点。各地在推进试点过程中，要在保证平稳运行的基础上，合理确定试点范围和实施步骤，按照“不立不破、先立后破”的原则进行新旧系统切换，坚决防止出现影响财政稳定运行的情况。

　　税屋附件：预算管理一体化规范(略)

财政部

2020年2月27日

加力推进预算管理一体化建设

　　重庆市预算管理一体化系统建设取得了阶段性成果。市本级和13个区县日前已基本完成基础信息、项目库、预算编制、预算批复等业务的系统配置和流程测试，这为高标准全面完成全市预算管理一体化建设任务打下了坚实基础。

　　一、强化组织保障，形成工作合力。一体部署，即：将一体化系统建设与新修订的《预算法实施条例》和财政部新一轮预算管理制度改革相结合，作为“一把手”工程重点推进。一套规范，即：对照财政部预算管理一体化业务规范和系统技术标准，组成专班，逐项梳理业务流程、控制规则和功能需求，形成《重庆市预算管理一体化规范(试行)》，对基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告等预算管理主要环节予以规范。一并推进，即：召开30余次全市或市级预算管理一体化专题会、部署会、培训会。邀请市级部门举行座谈会，听取意见、梳理需求，保证一体化系统适用于地方管理实际。建立工作定期报送和通报机制，加强督导检查，健全激励约束机制，完善奖惩办法，确保建设进度和质量。

　　二、明确基本原则，扎实推进建设。坚持统筹谋划、分步实施。将预算管理实际与现代财政制度建设相结合，切实提高一体化系统的前瞻性和适用性。坚持统一规范、实事求是。对于形式上有差异而本质上无区别的业务，原则上按财政部统一的业务规范执行。对确有实际需要的差异，市财政局按不同类别予以研究处理。坚持业务引领、系统支撑。将预算公开评审、项目库管理、“零结转”、预算绩效管理等地方改革举措嵌入一体化系统。坚持“先立后破、不立不破”。全面系统梳理现行各项预算管理相关制度规定，在《预算法》、《预算法实施条例》等法律框架下，对关键必要环节进行制度改革突破，并且逐步纳入一体化系统建设。

　　三、坚持目标导向，优化预算管理。在推行全口径政府预算管理方面，将各部门及所属单位依法依规取得的各类收入全部纳入预算管理，与财政拨款收入执行统一的预算管理制度，提高部门预算的完整性。同时，督促部门统筹使用各类收入和存量资金资产，突出保障重点支出需求，进一步提高资金使用效益和资产配置效率。

　　四、实现各级财政无缝衔接。规范和统一全市各级预算管理业务流程、管理要素和控制规则，要求上下级财政结算数据保持一致。为建立项目“全生命周期”管理机制，将项目分级分类管理、项目库滚动管理等措施融入市级业务规范。同时，植入全新的项目管理理念，就前期谋划、项目储备、支出标准、预算编制、项目实施和项目结束终止等提出更为细化的管理要求。健全标准科学支出体系。以财政部项目分类为基础，构建市级支出标准框架体系，梳理形成87类339项支出标准明细类别。引入“无标准、不预算”的理念，将支出标准作为预算安排、资金分配的重要依据，充分运用于预算编制、执行的各个环节，强化管控力和规范性。加强政务信息整合共享。结合重庆预算编报管理的实际需求，对基础信息板块进行细化、补充，明确各类信息的牵头管理部门。目前，重庆正加速推进与税务、海关、银行之间的横向联网，力争实现一体化系统对各类基础信息的全覆盖。

　　来源：重庆市财政局办公室

财政《预算管理一体化规范》对单位财务核算的影响

　　2020年2月，财政部印发《预算管理一体化规范(试行)》(财办〔2020〕13号)，以下简称《规范》。《规范》对于预算管控方式、资金支付流程、资金拨付体系等方面提出新的标准和要求，将制度规范与信息系统建设紧密结合，用系统化思维全流程整合预算管理各环节业务规范。今年，各省市财政预算一体化系统陆续上线。下面，我们针对《规范》要求，分析一下《规范》对于行政事业单位核算有哪些影响和变化。

　　01、预算指标直接控制资金支付

　　《规范》建立“预算指标直接控制资金支付”的控制机制，规定预算指标下达后，单位根据预算指标申请支付资金，财政部门严格按照预算指标进行支付控制，支付直接对应明细、具体的预算指标，加强了资金支付与项目预算指标的衔接。

　　对行政事业单位的影响

　　由于预算指标已细化到具体单位和项目，用款计划不需再承担预算细化和预算控制职能。有些地区财政已经取消用款计划，用预算指标控制资金支付。保留用款计划的地区，采取用款计划和项目预算指标对资金支付“双控制”的模式。

　　02、整合国库集中支付方式

　　《规范》取消区分财政直接支付和财政授权支付，统称为国库集中支付。统一了资金支付业务流程，资金支付均由单位通过预算管理一体化系统提出申请，系统按照财政部门和主管部门设定的校验规则对预算指标等校验通过后，发送代理银行办理支付。

　　对行政事业单位的影响

　　不再区分直接支付和授权支付，该核算维度可以取消，同时，取消零余额额度到账业务，单位核算时，可在支出时同时记收入，具体记账方式有两种：

　　例：A单位根据业务人员差旅费报销单，支出费用5万元。

　　第一种：

　　第二种，简化处理：

　　03、强化预算执行中的主管部门职责

　　在《规范》中作出如下规定：

　　一是规定：“主管部门根据管理需要可向财政部门申请增加部门适用的个性化校验规则”;

　　二是规定：“系统校验不通过的支付申请自动退回单位主管部门，并告知退回原因，主管部门可根据实际情况将支付申请撤销、退回、修改或补充资料后再次报送财政部门”;

　　三是公务卡消费及还款信息通过系统对单位主管部门开放，主管部门应利用相关信息做好下属单位公务卡业务的监督管理。

　　四是明确主管部门对下属单位报送的支付申请负有监管义务，规定：“所有资金支付信息通过系统对主管部门开放。主管部门应充分发挥预算执行主体责任，利用相关信息对下属单位预算执行情况进行实时监控。”。

　　对行政事业单位的影响

　　加强了主管单位的管理责任。

　　04、预算资金项目化管理

　　《规范》：预算项目按照预算支出性质和用途，分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目3类。人员类项目支出和运转类项目中的公用经费项目支出对应部门预算中的基本支出;其他运转类项目支出和特定目标类项目支出对应部门预算中的项目支出。

　　对行政事业单位的影响

　　取消支付类型核算维度，不再区分基本支出、项目支出。

　　05、规范跨年度资金退回的业务处理

　　《规范》中规定，“单位确认属于跨年度资金退回的，通过代理银行将资金退回国库或财政专户，财政部门和单位分别依据退回通知书回单进行账务处理。对于项目未结束的跨年资金退回，可允许单位继续按原用途使用，财政部门追加相应可执行指标;对于项目已经结束或收回财政存量资金的跨年度资金退回，作为结余资金管理，按照结余资金管理有关规定办理”。

　　对行政事业单位的影响

　　对于项目未结束的跨年资金退回，可允许单位继续按原用途使用，财政部门追加相应可执行指标。

　　来源、作者：北京用友政务软件股份有限公司 张晨 

预算管理一体化下部门单位财务管理六大创新

　　编者按：

　　2020年2月27日财政部发布全国统一的《预算管理一体化规范(试行)》，推进预算管理一体化建设，并有力推动预算制度改革。2020年9月上旬财政部在北京举办了两期预算管理一体化培训班，对进一步加快推进预算管理一体化建设各项工作进行了部署。本文将结合《预算法》以及《预算法实施条例》规定，阐述预算管理一体化下业务流程创新背景以及对部门单位财务管理深刻影响。

　　一、我国推行预算管理一体化建设的背景

　　上世纪90年代以来我国推行部门预算、国库集中收付、政府采购等三大财政支出管理改革，并大力推进非税收入两条线管理、行政事业单位国有资产管理、政府会计等诸多方面改革。在推进财政财务管理业务层面改革基础上，各级各地财政部门也大力推进信息化建设。但是各项财政财务业务管理改革分头推进，各地具体做法上不尽相同，没有形成全国统一的、贯穿预算管理全流程的预算管理规范。在业务没有规范化、标准化和一体化的情况下，导致了财政财务管理各个业务模块信息系统分散开发，互相不开放、对接端口，难以互联互通、数据共享，“信息孤岛”问题非常突出。许多地方财政财务管理业务数据重复录入且口径标准不统一，不仅增加财政财务管理工作量和成本，而且数据信息质量反而降低。在大数据背景下提升财政财务管理效率，应当统一推进全国预算管理一体化建设，制定全国统一的预算管理一体化规范和标准，实现各级各类财政财务业务信息系统互联互通、数据共享。

　　二、预算管理一体化目标：以资产管理相关业务环节为例

　　预算管理一体化的核心是统一规范和标准。为此，财政部组织制定全国统一的《预算管理一体化规范》(后文简称《规范》)，将预算管理主要环节按一个整体进行综合与规范，统一管理流程、规则和要素，并依据《规范》制定《预算管理一体化系统技术标准》(后文简称《技术标准》)，统一数据生产的标准和对接传输的标准。各地统一严格遵循《规范》和《技术标准》推进信息系统建设与升级改造。在此基础上，将所有部门和单位的预算数据集中到财政部门，地方各级财政的预算数据集中到省级，并按照统一标准按日上传财政部，实现全国各级预算管理的上下贯通、有效衔接和预算数据的集中统一管理。按照财政部统一部署，预算管理一体化系统建设分两批进行，到2021年5月底前所有省份要按照《规范》和《技术标准》完成预算管理一体化系统建设。

　　以资产管理相关业务环节为例，将新增资产配置管理嵌入预算管理全流程。单位在进行运转类项目和特定目标类项目储备时，需要配置资产的，应填报资产配置信息。单位申请项目预算时，对于属于资本性支出并形成资产的，原则上应依据项目库资产配置信息编制资产配置预算。资金支付时财政部门通过一体化系统汇集政府采购、会计核算、资产卡片等信息，对单位资产配置的实际情况要进行动态反映和监督管理。建立资产变动与非税收入征缴联动管理机制，督促单位将资产出租出借、对外投资、处置等产生的收入及时足额上缴财政。资产会计核算信息和资产卡片信息同步更新，形成会计核算和实物资产管理的双向控制，确保账实相符，全面准确反映政府资产的价值信息。单位编制部门决算、部门财务报告和行政事业单位国有资产报告时，系统依据会计账簿中的资产价值和资产卡片信息自动生成相关资产报表，确保账表一致、相关报告衔接一致，准确反映政府资产家底情况。

　　三、预算管理一体化不仅是信息化系统建设，更是预算管理理念与方法变革

　　预算管理一体化建设的重要基础是信息化系统建设，但是预算管理一体化坚持统一标准而不是统一软件，对地方财政现有系统改造只做引导性建议，允许各地根据本地实际采取新建、改造、跟从使用其他省份一体化系统等多种建设模式，为地方进行个性化功能开发和发挥不同软件公司专业特长留下空间。

　　预算管理一体化不仅是信息化建设，更是预算管理理念与方法变革。预算管理一体化不仅涉及信息技术问题，而且也涉及预算管理业务问题。而预算管理一体化业务流程创新是预算管理一体化信息化建设的基础。也就是说，《预算管理一体化规范》是制定《预算管理一体化技术标准》的依据。

　　为了实现预算管理一体化目标，《规范》在系统梳理当前预算管理业务流程基础上，针对当前预算管理业务流程存在的主要问题，应用系统化思维建立健全预算管理一体化十大管理机制。预算管理机制十大创新既是对我国过去二十多年财政预算管理改革的总结、提炼，也是对未来财政预算管理的创新与提升。预算管理一体化的十大管理机制创新，既涉及宏观中央地方财政管理体制机制创新，也涉及微观层面部门单位财务管理创新。

　　四、预算管理一体化下部门单位财务管理六大创新

　　我国预算管理一体化建设深刻地改变政府部门单位财务管理业务流程，笔者认为预算管理一体化下部门单位财务管理将面临六大创新。

　　(一)以预算项目为基本单位，重构部门预算支出结构

　　“一个部门一本预算”部门预算管理是上世纪90年代末我国加强财政支出管理三项重大改革之一。二十多年以来“基本支出+项目支出”部门预算支出结构已经深入人心。但是预算管理一体化将重构部门预算支出结构。

　　《规范》提出将预算项目作为预算管理的基本单元，所有预算支出都要以预算项目的形式纳入项目库，并根据各类预算支出性质和用途将预算项目分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目。其中，人员类项目支出和运转类项目中的公用经费项目支出对应传统的基本支出，其他运转类项目支出和特定目标类项目支出对应传统的项目支出。

　　建立并完善以项目库为源头的预算管理机制。《规范》对预算项目前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目结束和终止等各阶段的预算管理流程和规则作出明确规定，加强预算项目全生命周期与预算管理的衔接。预算编制坚持“先有项目再安排预算”，“资金跟着项目走”，必须从项目库中选取项目按优先次序安排，预算调整调剂也必须在项目库中操作，调整相关项目信息。

　　(二)严格落实部门预算细化要求，主管部门不得代编下属单位项目支出预算

　　上世纪90年代末我国开始推进部门预算改革，就明确要求由基层单位开始编制单位预算，逐级上报汇总，最终汇总成部门预算。主管部门不得代为下属单位编制预算。部门预算要求细化到具体项目和单位，《预算法实施条例》第40条第3款还明确要求部门预算支出按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类应当编列到款，即细化到支出功能分类和支出经济分类最明细的科目。

　　但是，长期以来我国从中央部门预算到地方许多部门预算管理中，都无法做出上述细化预算要求，许多主管部门依然代编所属单位的项目，甚至许多部门预算实践中先将项目支出预算总额批复到各个部门，并未细化到具体项目。在预算执行中，部门单位再落实具体项目，即“先分配资金再筹划项目”、“钱等项目”预算管理模式，违背“先谋事后安排资金”预算基本逻辑。

　　《规范》明确政府预算项目与部门和单位预算项目“自下而上”的汇总、衔接规则，部门预算由单位预算汇总而成，本级政府预算由部门预算汇总而成。《规范》明确部门不得代编应由所属单位实施的项目，保证预算支出执行落实到具体项目和单位。

　　同时，按照《推进财政资金统筹使用方案》(国发〔2015〕35号)规定，由多个部门负责的项目，明确牵头部门，分别列入各自部门预算，具体细化到单位，尽量减少乃至最好消除部门间横向分配资金，避免政府部门在预算执行中行使“二次预算分配”。