预算法20年来将首次进行大修

　　预算法修改历程
1994年3月22日,现行的《中华人民共和国预算法》在第八届全国人大二次会议上通过。
1995年1月1日,预算法正式实施。
2004年,第十一届全国人大把预算法修改列入立法规划。2011年11月,预算法修正案草案正式提交十一届全国人大常委会第二十四次会议审议。
2012年6月,十一届全国人大常委会第二十七次会议对预算法修正案草案二次审议稿进行审议。
2014年4月,十二届全国人大常委会第八次会议启动对预算法修正案草案第三次审议程序。
2014年8月31日,《关于修改的决定》获得通过。

　　十年、两届人大、四易其稿、征求30余万条意见……有“经济宪法”之称的预算法首次大修在博弈中艰难前行。2014年8月31日下午,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了《关于修改的决定》。至此,十年修法尘埃落定。修改后的预算法将于2015年1月1日起施行。

　　改革动向贯穿修法全过程
2014年6月30日,中共中央政治局召开会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》。这一改革动向直接影响着预算法的修改:“强化预算约束”的改革精神写进了预算法修正案草案总则,改革时间表则促使预算法修正案草案在四次审议后提交表决。

　　有消息透露,预算法修正案通过后,财税体制改革总体方案的配套措施最快将于9月初出台,同时还有一份“财税改革解读本”也将随之面世,这被认为是财税体制改革行将落地的头一炮。

　　其实,纵观预算法从产生到修改全过程,始终紧扣改革脉搏。

　　1994年,我国开始实行分税制财政管理体制改革,即根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权,通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。改革基本完成后便产生了现行的《中华人民共和国预算法》。

　　限于当时的主客观条件,预算法中没有明确划分各级政府之间的事权,分税制只是在中央和省级为代表的“地方”之间初步建立,省以下并没有真正落实分税制。问题与矛盾的积累造成基层政府财政保障能力不足,地方隐性负债已形成天文数字,“土地财政”问题也成为社会批评指责的主要对象之一。

　　早在2002年,全国人大常委会预算工作委员会就已经开始筹备预算法修改的草案,直到2004年,第十一届全国人大才把预算法修改列入立法规划修订。修法两年后,时任全国人大常委会预工委法案室主任的俞光远曾对媒体表示,新修订的预算法力争当年8月提交一审。但是,直到2011年11月27日,预算法修正案草案一审稿才正式提交十一届全国人大常委会第二十四次会议审议。2012年6月29日,十一届全国人大常委会第二十七次会议对预算法修正案草案二次审议稿进行审议,同时对外公开并征求各方面意见。

　　相隔1年零10个月后,2014年4月23日,十二届全国人大常委会第八次会议才启动对预算法修正案草案第三次审议程序。而按照立法法规定,列入常委会会议审议的法律案,搁置审议满两年将终止审议。也就是说,如果预算法修正案草案不能在这次常委会会议上审议的话,就会成为废案。导致这次审议推迟的原因是,等待党的十八届三中全会召开并提出关于预算制度改革的要求。

　　党的十八届三中全会指出,实施全面规范、公开透明的预算制度。随后,“充实、完善公开内容”,“明确公开时间”等,写进了预算法修正案草案三审稿。

　　尹中卿是全国人大财经委副主任委员,多次参与预算法修改工作。在参加2014年8月底最后一次全国人大常委会的分组讨论时,他用了三个“比较”来形容此次预算法修改:“比较好地体现了党的十八大和十八届三中全会决定精神,比较好地与中央刚刚批准的财税体制改革总体方案进行了协调,比较好地回应了社会关切。”

　　人民掌管“钱袋子”的愿望不再遥不可及
财政预算是一个国家的账本,收入与支出牵涉到千家万户。预算法则是以法的形式来规范“钱从哪里来,用到哪里去”的规则。要实现由人民掌管“钱袋子”,必然会压缩政府的财政自由度,而触动利益和限制权力的改革是最易遭遇阻力的,预算法修法历程的艰辛,某种程度上也反映了改革道路的曲折。

　　十年博弈,全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪评价修改后的预算法“比较好地体现了法律精神”。

　　“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,“政府的全部收入应当上缴国家金库,任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠”,“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行,不得虚假列支”……相对于现行预算法,修改后预算法在完善预算审查、监督制度,强化预算法律责任等方面有了不小的进步。

　　蒋洪说,预算法修改的初衷,是要加强社会各界和各级人大及其常委会对政府公共资金使用的监督和审批力度,更大程度地保证公共资金的有效和公平使用。预算改革的关键点也正是要保障预算资金的使用符合社会公众的利益和愿望,要用法律形式明确人大与政府之间的权责关系。因此,在预算资金使用过程中,人民代表大会能否对预算资金使用发挥有效的审批和监督作用至关重要。

　　对此,修改后的预算法完善了立法宗旨,明确“规范政府收支行为,强化预算约束,加强对预算的管理和监督,建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。政府从过去的管理主体转变为管理对象,在蒋洪看来,强调用法律约束行政权力,预示着让人民监督“钱袋子”的愿望不再遥不可及。

　　修改后的预算法还进一步规范和明确了人大对预算的审查和批准权,加强了预算的透明度和法制化。比如,规定财政部门应当在每年人代会会议举行的45日和30日前,将中央和地方的预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会和地方人大财经委进行初步审查。

　　报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。修改后的预算法要求本级一般公共预算支出,按其功能分类应当编列到“项”,按其经济性质分类,基本支出应当编列到“款”。而且,对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况,列举了重点审查内容。

　　后续完善空间仍然很大
审议四审稿时,全国人大常委会委员任茂东仍然坚持在中央预算的支出里面要编制到项目的规定。他说,理由很简单,1999年第九届全国人大常委会通过的《加强中央预算审查监督的决定》规定,中央本级预算的经常性支出按中央一级预算的单位编制,中央预算建设性支出、基金支出按类别以及若干重大项目编制。“15年过去了,现在还说做不到,我不知道是不是在挑战法律?”

　　类似情况还有。比如蒋洪指出,党中央提出全口径预算,但是修改后的预算法并没有在法律中落实全口径预算精神。“在法律上构建公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算组成的"四本预算"体系,在预算完整性方面取得了进步,但距离全口径预算的目标还有差距。”蒋洪说,目前预算体系只体现了“收”和“支”,没有体现资产负债。“这就会导致很多支出转换为另外的资产,而一旦转移为另外一种资产,就脱离了人民与人大的监督视野。”

　　对此,财政部财政科学研究所所长贾康的理解是:“基于中国的国情和中国配套改革的渐进,预算法本次也只能采取有限修改的原则,追求有限目标。”

　　贾康说,修改后的预算法规定:“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制。”这样的规定符合“权力权衡”原则指导下的制度建设方向,但是,如何在具体方案上落实相互制约和相互协调的运行机制,还有待未来根据客观条件变化而逐步完善与明确。现阶段的这种表述隐含了对探索过程的准许与鼓励。

　　绩效预算,是以结果是否实现预期目标为标准和导向,通过建立绩效预算评价体系,实现对财政资金的全程科学管理。我国在这方面已经形成明确导向,但实际工作层面还刚刚起步,许多重要事项尚在探讨中,所以这次预算法修改中,仅规定了“各级预算应当遵循讲求绩效和收支平衡的原则”,没有就建立和完善绩效预算管理制度、推行绩效预算作进一步的规定。贾康说,这些相当复杂的问题,需要在日后实践中,根据经验来分步补充修改和细化预算法中关于绩效的相关制度。