中华人民共和国税收征收管理法条文释义

　　第二部分 释义

　　第一章 总则

　　第一条：为了加强税收征收管理，规范税收征收和缴纳行为，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，促进经济和社会发展，制定本法。

　　[释解] 本条是对立法目的的规定。

　　税收征收管理法是一部重要的税收程序法，是适应国家税收征收管理的需要而制定的。制定这部法律的根本任务，就是根据经济发展的要求，调整税收分配关系，规范税收征收管理活动，本法的立法目的则是以这一根本任务为出发点而确立的。税收征收管理法的立法目的，主要包含以下四项内容：

　　首先，制定税收征收管理法是为了加强税收征收管理。税收是国家为实现其职能，凭借政治权力参与社会产品分配的一项活动，从本质上说，它反映了国家与其他社会主体之间的经济利益分配关系。税收具有三个基本特征，这就是强制性、无偿性和固定性。税收的强制性，是指税收是国家依政治权力强制征收的，不是依财产权取得收益，在税收分配关系中，国家作为征税主体行使的是政治权力而不是财产权力。税收的无偿性，是指在具体的征税过程中，国家取得税款是无偿的，不需要向纳税人支付任何代价。税收的固定性，是指税收的征收标准是相对固定的，在一定时期内，税收只能按固定的标准征收，不能任意改变征税的标准，更不能无限度地征税。从税收的本质和基本特征看，税收分配必须以法律为基础，也就是说应当实行法治原则，国家的政治权力、政府的行政权力应当通过法律形式来实现，也就是说应当实行法治原则，国家的政治权力、政府的行政权力应当通过法律形式来实现，并需要由法律来保障。只有将税收分配活动纳入法制轨道，以法律形式确定税收分配关系，才能真正体现税收的强制性，实现税收的无偿性，保证税收的固定性。实行税收法治原则，要求税收分配标准和分配程序都由法律来确定。税收征收管理是国家征税的具体过程，是税收分配程序的主要内容，加强税收征收管理，必然要确立相应的法律规范，进行税收管理立法，建立税收征收管理法律制度。可以说，制定税收征收管理法，体现了税收法治原则，适应了加强税收征收管理的需要。另一方面，从我国目前税收征收管理的实际情况看，由于征管基础还比较簿弱，征管手段也不够发达，征管制度也不够健全，一些单位和个人的纳税意识又不够强，存在着大量的偷漏税现象，也存在着一些征税方面的虚假行为，也就是征税不规范的问题，这使得国家税款大量流失，严重影响了税收作用的发挥，严重损害了国家利益。因此，有必要加强税收征收管理。制定税收征收管理法，就是要从法律上保证强化税收征收管理，从而保障税收作用的有效发挥。

　　第二，制定税收征收管理法，是为了规范税收征收和缴纳行为。税收征收管理活动可以分为征税和纳税两个方面，征税主体是国家，而代表国家行使征税权的是税务机关，税务机关征收税款的行为就是税收征收行为;纳税主体是纳税人，纳税人缴纳税款的行为就是税收缴纳行为。在税收征收管理活动中，税务机关与纳税人之间形成一系列权利义务关系。税收征收行为也就是税务机关的行为，税款缴纳行为也就是纳税人的行为，税务机关与纳税人之间的权利义务关系，都应当是有规则的，不能是无秩序的。税收征收管理法正是为税收征收管理活动确立具有普遍约束力的行为规则，规范税收征收和缴纳行为，使税收征收管理活动在法制的轨道上有序地进行。

　　第三，制定税收征收管理法，是为了保障国家税收收入。税收收入是财政收入的重要来源，是国家实现其职能的物质条件，是国家的利益。税收征收管理工作的基本任务就是征收税款，取得税收收入，加强税收征收管理的直接目标，就是保障国家税收收入。保障国家税收收入，对于保证国家财政收入，发挥税收在经济中的调控作用，有效地实现国家的职能，都具有重要意义。规范税收征收管理活动，确定税收征收和缴纳的程序，有利于维护税收秩序，促使纳税人正确地履行纳税义务，为国家的税收利益提供了法律保障。因此，税收征收管理法的一个重要立法目的，就是保障国家税收收入。

　　第四，制定税收征收管理法，是为了保护纳税人的合法权益。税收是国家从纳税人所占有的社会产品或价值中无偿地强制地取得的，与纳税人的利益密切相关，纳税人除履行法定纳税义务外，其他的合法权益如财产所有权、生产经营权、受益权等，都应受到保护，不容侵犯。从另一方面看，在税收征纳关系中，税务机关是税收征收管理的行政主体，纳税人则属于行政相对人，税务机关在实施税收征收管理过程中，也就是纳税人履行纳税义务过程中，根据相对人行为程序规则，纳税人作为相对人享有程序上的权利，如知情权、参与权和寻求救济的权利，这些权利与纳税人在程序上的义务也是相对应的。为保证行政程序的公正性，对纳税人的这些权利必须予以保护。同时，在税收法律关系中，税务机关作为行政机关具有行政优益权，纳税人在客观上处于比较弱的地位，因此，必须加强对纳税人合法权益的保护。规范税收征收管理活动，确定税务机关行使征税权力的法定程序，并确立在这个程序中税务机关征税行为的法定规则，就是对行政权力的有效制约，也是对纳税人合法权益的有力保护。

　　第五，制定税收征收管理法，是为了促进经济和社会发展。税收是为经济和社会发展服务的手段。从税收实践看，经济和社会越发展，税收越重要。国家通过税收筹集的资金，有的用于发展经济，有的用于发展科学、文化、教育、国防、卫生、环保事业等，还有的直接用于改善居民的物质文化生活，如进行价格补贴、提高工资、安置失业人员等。随着税收的财政地位不断提高，其对经济发展和社会进步的影响和作用也将日益增强。规范税收征收管理程序，建立良好的税收秩序，有利于加强税收征收管理，保障税收收入，充分发挥税收的积极作用，从而促进经济和社会的发展。

　　第二条：凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适用本法。

　　[释解] 本条是对本法适用范围和调整对象的规定。

　　法律的在适用范围也就是法律的效力范围，可以从三个方面来确定，一是空间效力，二是对人的效力，三是时间效力。

　　法律的空间效力，就是法律效力所及的地域范围，是根据其制定的主体的权限确定的。有的在整个地域内有效，有的在该地域内的效力有一定界限。本法是由全国人民代表大会常务委员会制定并通过的，在中华人民共和国境内适用。这体现了主权原则。这里所谓境内，是指我国国境以内除香港、澳门特别行政区和台湾地区以外的全部区域，包括我国的领土、领海和领空。

　　法律对人的效力，就是法律效力所及的人的范围，也就是对哪些人有效，在本法效力所及地域内，不分国籍，不论是自然人或法人，只要有本法所调整的税收的征收或缴纳行为的，都适用本法。

　　法律的时间效力，就是法律效力的时间界限，本法的施行日期在第九十三条作了规定，将在对该条内容的解释中作出具体阐述。

　　法律的调整对象，是指法律所要规范的对象，按照本条的规定，本法的调整对象是依法由税务机关征收的各种税收管理行为，包括税收征收行为和缴纳行为。这样规定与我国现行的税收征收管理体制是相适应的。在我国现行的税收征收管理体制下，税收是由税务机关、财政部门和海关三个系统负责征收管理的，其中，海关负责征收关税、行李和邮递物品进口税;财政部门负责在有些地区征收和管理农业税、牧业税及其地方附加、契税、耕地占用税;其他绝大部分税收，主要是工商税收及一些地区的农业税、牧业税及其地方附加、契税、耕地占用税，都由税务机关负责征收管理。由税务机关负责征收管理的税收具体有以下税种：增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、外商投资企业和外国企业所得税、印花税、资源税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船使用牌照税、契税、屠宰税、筵席税、农业税、牧业税及其地方附加。

　　按照本条规定，在中华人民共和国境内，除香港、澳门特别行政区和台湾地区以外，不论是中国人或外国人，不论是自然人或法人，只要是属于上述22种税收的征收管理活动，包括税务机关的征收行为和纳税人的缴纳行为以及其他有关当事人的行为，都必须遵守本法的规定。

　　第三条：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。

　　任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。

　　[释解] 本条是对税收征收管理基本原则的规定。

　　税收征收管理必须依照法律规定进行，这是税收法定原则的重要内容，体现了税收法定原则的要求，是由税收的本质所决定的。我国的法律是由全国人民代表大会及其常委会制定的，我国立法也明确规定，国家税收基本制度属于全国人民代表大会及其常委会的立法事项，所以，税收征收管理的基本程序应当由法律来确定，实施税收征收管理活动必须严格遵守法律的规定。税收征收管理的基本程序包括税收的开征、停征、减税、免税、退税、补税等重要环节。开征，是指设置新的税种或者对已设置但未征收的税种开始征税;停征，是指取消已经开征的税种或者对已开征的税种停止征税;减税，是指减少征收一部分按法定税率计算的应纳税额，减税的具体方法有两种：一是比例减征法，即按计算出来的应纳税额减一定比例，二是减率减征法，即用减低税率的办法体现减征税额。免税，是指对法定应纳税额不予征收。退税，是指将依法已征收的法定应纳税额退还给纳税人;补税，是指对应征未征的或者应征少征的税额进行补征。按照税收法定原则，税收征收基本程序中这些重要环节，都必须由法律来确定，任何人都必须依照法律规定执行这些程序。

　　对税收征收管理程序，法律授权国务院制定行政法规加以确定。这是税收法定原则所允许的，也能够适应我国不断扩大对外开放、深化体制改革的需要，并且与我国的立法原则和国际通行作法也是相符合的。

　　在税收法定、课税要素法定的基础上，税收征收行为必须严格遵守法律、行政法规确立的规则，税务机关必须按照法定的要求和步骤征收税款。税务机关以及其他任何机关、单位和个人，都不得违反法律、行政法规的规定擅自决定税收的开征、停征、减税、免税、退税、补税，或者擅自作出其他与税收法律、行政法规相抵触的决定，如提前征收"过头税"，随意延缓征税等，都是绝对不允许的。由些看来，有这些行为的，将要受到法律制裁。这样规定有利于保证正当地执行法定的税收征收程序，保障国家利益，也维护纳税人的合法权益。

　　第四条：法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。

　　法律、行政法规规定负有代扣代缴、代收代缴税款义务的单位和个人为扣缴义务人。

　　纳税人、扣缴义务人必须依照法律、行政法规规定缴纳税款、代扣代缴、代收代缴税款。

　　[释解] 本条是对纳税义务人、扣缴义务人的法律特征的规定。

　　纳税义务人就是负有纳税义务的人，一般简称纳税人，是税收征纳关系中的纳税主体，是课税要素的最基本内容之一，任何税种都有纳税人，明确什么人为纳税人是税收征收的前提条件之一。

　　根据税收法定原则中课税要素法定的要求，纳税人必须依法确定。因此，法律、行政法规规定负有纳税义务的单位或个人为纳税人。

　　按照本条第一款的规定，纳税人有三个主要特征：其一，纳税人是由法律、行政法规确定的;其二，纳税人负有依法缴纳税款的义务;其三，纳税人可以是自然人，也可以是法人。

　　扣缴义务人是税收法律关系中一方重要的当事人，在税收征收管理中具有重要地位。代扣代缴、代收代缴义务的设定和履行直接关系到纳税义务的履行，关系到国家的税收利益、纳税人的利益以及扣缴义务人自身的经济利益，必须以法律、行政法规的规定为依据，只有法律、行政法规规定负有代扣代缴、代收代缴义务的单位和个人，才为扣缴义务人。

　　按照本条第二款的规定，扣缴义务人有三个特征，其一，扣缴义务人是法律、行政法规确定的;其二，扣缴义务人是依法负有代扣代缴、代收代缴税款义务的人;其三，扣缴义务人可以是自然人，也可以是法人。

　　纳税人、扣缴义务人经法律、行政法规确定后，应当依法履行自己的义务。纳税人必须依照法律、行政法规规定缴纳税款，扣缴义务人必须依照法律、行政法规的规定代扣代缴税款。纳税人、扣缴义务人违反法律规定不履行义务的，将要承担相应的法律责任。

　　第五条：国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。

　　各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。

　　地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款。

　　各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。

　　税务机关依法执行职务，任何单位和个人不得阻挠。

　　[释解] 本条是对税收征收管理体制的规定。

　　税收征收管理，是国家的一项重要职能，是政府的一项重要职责，须要通过各级政府及其所属的有关职能部门负责具体组织实施。为了保证国家税收征收管理职能的实现，有必要以法律形式确定税收征收管理体制，明确政府及其职能部门在税收征收管理中的职责权限。根据本条的规定，我国法定的税收征收管理体制主要包括以下内容：

　　首先，国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。目前，国务院设置的国家税务总局是主管全国税收征收管理工作的主管部门，其主要职责包括：拟定有关税收的法律、行政法规草案;参与研究宏观税收政策并提出相关建议;制定并监督执行税收业务的规章制度;组织实施税收征管改革，制定税收征管方面的规章制度;组织实施中央税、中央和地方共享税、农业税和国家指定的基金的征收管理;负责对征管方面的有关业务问题和一般税收问题进行解释，并负责办理有关减免税事宜;办理进出口商品的增值税、消费税的征收和出口退税业务等。

　　第二，各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。目前，我国根据分税制财政管理体制的需要，在各省、自治区、直辖市分设了国家税务局和地方税务局，省以下税务机关都分为国家税务局、地方税务局两套系统，分别负责对中央税、地方税以及中央与地方共享税的征收管理。从我国实际情况看，在分税制财政管理体制下，各地国家税务局、地方税务局的税收征收管理范围应当明确，由于国家税务局与地方税务局之间税收征收管理范围的划分，涉及到中央与地方的财政收入分配关系，所以应当由国务院来规定，地方政府不能自行确定。各地国家税务局、地方税务局各自都应当按照国务院规定的税收征收管理范围进行征收管理。基于这种实际需要，本条第一款确立了各地国家税务局、地方税务局按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行管理的体制。

　　第三，地方各级人民政府应当依法加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调，支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，依法征收税款。地方税务局是地方政府所属的职能部门，负责本行政区域内地方税收征收管理工作，地方各级政府对其所属的各级地方税务局负有重要的领导责任，对各级地方税务局职责范围内的地方税收征收管理工作也负有同样重要的领导责任。各地的国家税务局与地方各级政府不是行政隶属关系，但是各地国家税务局在税收征收管理过程中，也需要地方各级政府做一些协调工作，为了保证税收征收管理的实现，地方各级政府应当加强对本行政区域内税收征收管理工作的领导或者协调。地方各级政府不得任意干预税务机关依法执行职务，不得违反法律、行政法规的规定向税务机关下指标、压任务，征收"过头税"或任意减免税。地方各级政府必须支持税务机关依法执行职务，依照法定税率计算税额，严格依法征收税款。

　　第四、各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。税务机关依法执行职务，征收税款，是为了国家税收利益，各有关部门和单位都有责任予以支持和协助。比如，为了加强对从事生产经营的纳税人税务登记的管理，税务机关需要向工商行政管理部门了解工商登记的有关情况，工商部门应当予以配合。又如，为加强对税源的管理控制，税务机关依法查询有关纳税人开立帐户的情况时，银行和金融机构应当予以协助。各有关部门和单位与税务机关之间形成紧密配合、积极支持、大力协助的良好关系，可以为税务机关创造良好的执法环境，有利于税收征收管理的有效进行。

　　第五，税务机关依法执行职务，任何单位和个人不得阻挠。