苏发[2014]16号 中共江苏省委 江苏省人民政府关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见

中共江苏省委 江苏省人民政府关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见

苏发[2014]16号        2014-07-24

　　按照中央关于全面深化改革的决策部署，为深化我省财税体制改革，加快建立现代财政制度，促进江苏经济社会持续健康发展，现提出如下实施意见。

　　一、总体要求

　　(一)指导思想

　　以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和省委十二届七次全会精神，立足江苏发展实际，遵循市场经济规律，坚持继承与创新结合，坚持效率与公平兼顾，围绕改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度，进一步深化财税体制改革，发挥其在全面深化改革中的基础性和支撑性作用，促进政府治理体系和治理能力现代化，为我省实现“两个率先”的奋斗目标提供重要政策导向、物质基础和财税制度保障。

　　(二)基本原则

　　正确处理政府与市场的关系。围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，切实转变政府职能，坚持有进有退、有所为有所不为，减少政府对资源的直接配置，提高财政政策导向性、精准性，更有效地激发市场主体与社会力量的创新创业活力，增强微观经济发展活力。

　　正确处理效率与公平的关系。以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点释放财税改革红利，完善税费征管体系和方式，公平税负，构建以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，推进基本公共服务均等化，促进权利、机会及规则平等，让改革发展成果更多更公平惠及全省人民。

　　正确处理省级和市县的关系。保持现有财力格局总体稳定，科学把握省级和市县财政分配关系，发挥好两个积极性。既要保障省级推进重大改革、维护市场统一、促进基本公共服务均等化、实施区域协调发展战略和经济调控的能力，又要充分考虑地方利益和分级管理的需要，调动市县推进改革的积极性，增强基层发展活力。

　　正确处理财税改革和其他改革的关系。注重财税改革与各项改革的关联性、系统性及互动性，坚持立足全局、统筹推进，既要使财税改革得到其他改革的配合，也要通过财税改革为其他改革提供财力保障和动力支持，形成协同推进改革的合力，着力破解影响科学发展的瓶颈问题。

　　(三)主要目标

　　按照国家新一轮财税体制改革确定的“完善立法，明确事权，改革税制，稳定税负，透明预算，提高效率”的基本思路，稳步推进我省财税体制改革各项工作，到2016年，基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年基本建立有利于转变经济发展方式、有利于搞活微观市场主体、有利于建立公平统一市场、有利于基本公共服务均等化的现代财政制度。

　　二、实施规范透明的预算制度

　　(四)完善政府全口径预算管理体系。实行公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保险基金预算有效衔接的全口径预算管理体系。细化公共财政预算编制，提高年初预算到位率。按照“以收定支，收支平衡”原则编制政府性基金预算，建立政府性基金调入公共财政预算统筹使用机制。完善国有资本经营预算，所有国有企业纳入国有资本经营预算编制范围，逐步提高国有资本经营收益上缴比例，2015年达到20%、2018年达到25%、2020年达到30%。加大国有资本经营预算调入公共财政预算支持社会民生力度。实现社会保险基金全口径管理，分险种编制社会保险基金预算，探索通过市场化基金、多元化投资运营保障基金收支平衡和结余资金保值增值。

　　(五)健全透明预算制度。政府预算全部公开到支出功能分类项级科目，转移支付预算细化到具体项目。除涉密部门外，所有使用财政拨款的部门全部公开本部门预决算，部门预算公开到支出功能分类的项级科目，并逐步公开到基本支出和项目支出，探索部门决算按经济分类公开。所有财政拨款的“三公”经费详细公开，2015年公开“会议费”和“培训费”。逐步公开政策制定、项目评审、资金分配、绩效评价、财政监督等决策过程和依据。2015年全省县及县级以上政府全面公开政府预决算、部门预决算及“三公”经费预决算。

　　(六)探索中期财政规划管理。开展中期预算研究和试点，从2015年起试编三年财政滚动规划。改进年度预算控制方式，审核预算的重点由平衡状态向支出预算和政策拓展。建立跨年度预算平衡机制，健全预算稳定调节基金制度，当年超收财力除按规定用于党委、政府确定的重点项目和民生政策等必要支出外，其余转入预算稳定调节基金。继续推进权责发生制政府综合财务报告编制试点。

　　三、实行有利于财力合理下倾的财政体制

　　(七)完善省以下财政管理体制。规范省与市县间收入分配关系，加大财政调节力度，强化财政体制约束力。保持现有省级与地方财力格局总体稳定及省级调控能力，实施新一轮省以下财政管理体制，继续加大财力下倾。完善县乡财政体制，提高乡镇财政保障运行和服务发展的能力。落实村级组织运转保障政策，实施省对经济薄弱地区村级运转经费补助标准动态调整机制。

　　(八)探索建立事权和支出责任相适应的制度。遵循政府治理规律和中央改革要求，合理区分省及省以下政府职能职责，实现权力责任统一。在教育、卫生、交通等基本公共服务领域开展先行先试，划分省与市县政府事权和相应支出责任。跨地区且对其他地区影响较大的公共服务事项，省级通过转移支付承担部分地方事权支出责任。

　　(九)优化转移支付制度。严控新增专项转移支付项目和规模，整合规范现有专项转移支付项目，2015年省对地方专项转移支付项目减少1/3左右。增加一般性转移支付规模和比重，加大对经济薄弱地区转移支付力度。凡按人均等客观指标测算的专项转移支付资金原则上改由定向一般性转移支付下达。在本轮财政体制执行期内，力争一般性转移支付与专项转移支付比例达到1︰1。实施省对市县转移支付资金分配与按照财政保障能力分类分档结果挂钩机制。

　　(十)调整和完善市县基本财力保障机制。围绕中央“保工资、保运转、保民生”要求和目标，进一步完善基本公共服务保障体系，合理确定并动态调整基本保障项目和保障标准。省财政逐年加大资金支持力度，不断健全奖补办法，鼓励市县提高自我保障能力并向乡镇下倾财力。

　　(十一)规范各地自行制定的财税优惠政策。与国家政策相抵触的财税优惠政策一律废止或修订，重申或明确优惠政策终止期限，执行到期的不再延续。省以下各级政府逐步建立并执行财税优惠政策合法性审查机制和问责制度，严禁各地政府违规或变相减免税费，严控对竞争性领域的财政支出。

　　四、完善有利于科学发展的税收制度

　　(十二)深入推进营改增试点改革。按照国家部署有序扩大营改增试点范围，研究建筑安装、销售不动产和金融保险等重点行业营改增对我省相关产业经济产生的影响。充分发挥营改增试点在推动经济发展方式转变和产业结构调整方面的积极作用，加快我省二三产业融合和现代服务业发展。

　　(十三)顺应国家税制改革探索完善地方税体系。密切关注国家税制改革方向，积极参与国家关于房地产税、消费税、环境保护税、城建税、资源税及车辆购置税等改革。加强地方税税源管理，提高财政收入的质量和稳定性，逐步构建科学、合理、完善的地方税体系，保障承担事权范围内相应支出责任的财力需要。

　　(十四)积极探索国家重大区域经济政策在我省“落地”、“复制”的实现形式。抓住国家推动自贸区试点、建设长江经济带、建设“一带一路”等重大机遇，学习借鉴试点地区的体制机制创新，积极争取税收、金融、贸易便利化等国家试点改革政策在本地区先行先试或复制推广。鼓励各地探索通过财政政策和税收政策的联动，缩小与试点地区的政策性差距。

　　五、充分发挥财政调控作用

　　(十五)促进经济结构调整。发挥财政宏观调控优势为市场机制有效运行营造良好环境。进一步优化投资结构，运用财政政策支持加快投融资体制改革，保持固定资产投资合理增长。探索采用风险补偿方式吸引金融机构加大对战略性新兴产业的支持力度。清理产能过剩行业财税优惠政策，推进有关行业压缩产能，鼓励兼并重组。完善促进文化、金融、旅游、养老、健康等服务消费发展的财税政策，鼓励探索以产业基金方式促进现代服务业提速发展。支持农村流通体系建设，保障重要农产品供给。继续加大对市场信用体系、标准体系以及监管执法的支持。鼓励探索新型商业模式创新，培育新型业态，更大力度推动信息化和工业化融合发展、科技和市场有机结合，积极推进智慧江苏建设。

　　(十六)支持开放型经济发展。保持外贸稳定增长，适时调整出口退税分级负担比例，市县出口退税负担减轻部分统筹用于支持外贸发展。发挥江苏企业国际化基金的引导作用，鼓励企业开拓新兴市场和发展中国家市场，支持具有自主品牌、核心竞争力和一定规模的龙头企业开展跨国经营。大力发展服务贸易，支持商贸流通改革，鼓励培育发展跨境电子商务。完善支持开发区财税政策，推进开发区转型升级。

　　(十七)助推创新型经济发展。贯彻国家改革要求，对接社会重大需求，2015年起实施全面重构的科研项目资金管理和财政投入机制，提升协同创新能力，加快创新型省份建设。优化整合省级各类科技计划、专项、基金，建立健全省级科技专项绩效评估、动态调整和终止机制。突出企业作为技术创新和成果转化的主体作用，用好用足各类鼓励科技创新的财税优惠政策，主要由市场决定技术创新项目和经费分配，实施类别化支持。推进科技与金融结合，整合设立江苏省科技金融风险补偿基金。

　　(十八)激发中小企业活力。按“就高”原则落实国家各项结构性减税政策，清理规范行政审批前置服务及收费行为，进一步减轻中小企业税费负担。鼓励金融领域创新，支持建设多层次资本市场体系，引导金融资源支持中小企业。支持企业通过兼并重组做大做强，鼓励带动上下游产业链以及中小企业发展的总部经济。

　　(十九)协调推动相关领域改革。运用财政政策支持农村综合改革试点，有序促进土地承包经营权流转，加快培育新型农业经营主体。探索农业转移人口市民化成本分担办法，实施财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩。改革财政扶贫资金管理，全面建立精准扶贫机制。实施生态补偿转移支付制度，深化城市扬尘排污收费制度改革，完善排污权有偿使用与交易政策，建立并实施水环境区域间横向转移补偿制度。建立健全国有文化企业资产监管机构，实施监事会委派制度。探索建立财政支持文化与金融结合的财政政策体系。加快推进并完善事业单位分类改革和经费保障机制，事业单位全部收支纳入预算管理;对公益一类事业单位，逐步实现正常运转经费财政全额保障;对公益二类事业单位，财政适当予以经费补助，并通过积极推行政府购买服务等方式予以支持;研究制定财税优惠政策，加快推进生产经营类事业单位转企改制。推动省以下法院、检察院经费省财政统一管理。

　　六、优化财政资源配置方式

　　(二十)改革财政资金分配政策和支持方式。清理、整合、规范专项转移支付项目，2015年建立专项转移支付管理清单制度并实行定期评估和退出机制。清理目标、用途相同或相近的专项资金，从政策制度、分配使用等方面进行实质性整合。探索省对市县财政转移支付资金的整合，赋予市县更多自主分配权。实行因素法分配专项资金。改革财政性资金对竞争性领域的支持方式，变直接投入为间接引导，逐步减少并退出竞争性领域的无偿支持政策。

　　(二十一)严格规范预算执行。预算编制与执行进度挂钩，不能按期下达或无法执行的项目按规定程序收回资金，并相应减少安排其今后年度预算。严禁违规将国库资金转入财政专户等“以拨代支”行为，严控并逐步取消专项支出财政专户，实行预算单位基本账户零余额化，严禁上下级部门间直接划拨财政资金，严格权责发生制核算范围。政府性基金支出进度与序时收入进度基本匹配，力争实现“当年收入、当年支出”。结余结转资金及暂付款、暂存款定期清理，有效盘活财政资金存量。

　　(二十二)强化基本公共服务均等化的财政保障。保持基本公共服务财政支出与经济社会发展总体水平和政府财力的增长相适应，支持强化县级财政保障基本公共服务能力。覆盖各级各类教育的生均拨款实行动态调整，政府主导资助体系全覆盖。健全公共就业服务经费保障机制，完善城乡均等的就业创业服务体系建设。稳步提高涉保人员社会保障水平。建设现代医疗卫生体系，建立医疗卫生长效补偿、服务定价和考评机制，加快推进公立医院综合改革。推进住房保障体系建设，创新政策性住房投融资机制。

　　七、规范政府财税管理

　　(二十三)规范政府收支管理。坚持依法组织收入，收入预算逐步从约束性转向预期性，各级政府科学安排全年收入预算，不得脱离当地税源实际向征管部门下达收入任务。健全并严格落实财政收入征缴、退库制度，严格按照收入级次管理收入，坚决防范和禁止虚收空转、转引税款、预征税款、应退不退及混库行为。加强政府非税收入管理，清理取消不合理不合法的行政事业性收费，进一步完善收费公示、听证制度，除国家规定外，把所有非税收入纳入预算管理。继续完善财政运行质量考核评价体系，实行财政收入质量管理通报问责。弘扬厉行节约优良作风，规范公务支出标准，严格控制一般性支出。调整和取消省级专项资金市县配套政策。严格落实中央要求，一律取消各级党委、政府出台的重点支出同财政收支增幅或生产总值等挂钩的政策。

　　(二十四)加强政府性债务管理。各级政府加强政府性债务源头管理，严格审批新增投资建设项目。财政部门扎口管理政府性债务，严格举债审批和计划管理，严格控制土地储备融资规模和债务余额，严禁乡镇直接或担保融资举债。实行政府性债务风险预警机制、偿债准备金制度和问责追究制度。推进债务预算管理，建立地方政府信用评级制度。建立以政府债券为主的地方政府举债融资机制，开展专项债、基础设施建设政府和社会资本合作投融资模式等改革试点。实施政府性债务动态监控，财政部门定期向同级党委、政府专题报告政府性债务情况。审计部门对地方各级党委和政府主要领导干部任期内政府债务举借、管理和使用情况及以政府投资为主的重大项目建设和管理情况进行重点审计。组织人事部门将债务审计结果作为政绩考核重要依据。

　　(二十五)创新财税管理体制机制。深化法治财政建设提升依法理财水平。部门预算逐步建立项目支出定额标准体系，实现项目预算滚动管理。逐步将社会保险基金纳入国库集中支付，推进乡镇国库集中收付制度改革。健全全过程预算绩效管理机制，预算绩效考核纳入政府绩效管理。积极推动政府向社会力量购买服务。建立行政事业单位资产配置管理制度和配置标准体系，加强对事业单位出资企业国有资产的监督管理。适应税制改革的要求，创新税收管理理念，理顺征纳双方权责关系，建立以信息化为支撑的税收风险管理体系。改革税收管理方式，整合管理平台，重构税收管理流程，调整和压缩管理层级，规范税务检查，优化税收服务，推行职责清单，完善协税机制，进一步促进纳税遵从，降低征纳成本，提高征管效率。探索建立在地方党委政府及其组成部门、省属企事业单位领导班子配备具有财经岗位经历领导干部的机制。规范党政机关、事业单位财会人员入职资质，探索在资产规模和财务支出规模较大的高校、医院和国有大中型企业等配备或委派财务总监、总会计师。

　　(二十六)严肃财经纪律。构建财政监督与人大监督、审计监督、行政监察及其他经济部门大监督格局，实现有效监督。强化部门单位预算编制和执行的主体地位，实行财政资金管理使用监督问责，启动《江苏省财政监督条例》立法工作。完善内部控制体系，探索利用信息化手段动态监控所有政府性资金和财政运行的全过程。重点监督财税政策落实情况、财经纪律执行情况、财政收入质量、重大民生支出等，坚决查处财税违法、违规行为。

中共江苏省委 江苏省人民政府

2014年7月24日