鄂政发[2017]38号 湖北省人民政府关于规范政府举债融资行为防范和化解债务风险的实施意见

湖北省人民政府关于规范政府举债融资行为防范和化解债务风险的实施意见

鄂政发[2017]38号       2017-8-13

各市、州、县人民政府，省政府各部门：

　　为贯彻落实党中央、国务院关于加强政府性债务管理工作的重大决策部署，牢牢守住不发生区域性、系统性风险的底线，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)和财政部有关文件精神，现就规范政府举债融资行为、防范和化解债务风险问题提出以下实施意见。

　　一、进一步提高对规范政府举债融资行为、防范和化解债务风险的认识

　　近年来，各地各部门认真贯彻落实预算法和国务院、财政部关于加强政府性债务管理的各项政策规定，加快建立规范的举债融资机制，充分发挥规范举债对经济社会发展的支持作用，防范和化解财政金融风险，取得了积极成效。但部分地方和部门违法违规举债、融资担保等行为仍时有发生，政府隐性债务呈现扩大趋势，债务风险不断积聚，成为影响全省经济社会发展的重要风险点。各地各部门务必将思想和行动统一到党中央、国务院的重大决策部署上来，进一步提高政治站位，切实增强责任意识和忧患意识，正确处理好举债与发展、稳增长与防风险的关系，严格落实政府性债务管理要求，自觉规范举债融资行为，强化债务风险防控，做到守土有责、守土尽责，守住底线、不越红线，以实际行动和成效践行“四个意识”。

　　二、全面落实政府性债务管理政策规定

　　(一)严格执行限额管理政策。省本级和市州县的政府债务限额由省财政厅根据债务风险、财力状况等因素测算，并报经省人民政府审定后下达，各级政府债务年末余额不得突破省人民政府审定下达的限额。政府债务余额超过限额的地方，其重点工程项目建设资金由本级政府通过调整支出结构、统筹相关资金、盘活存量资金等方式筹集，不得申请转贷新增政府债券。

　　(二)分类纳入政府预算管理。各地各部门要严格落实政府债务预算管理要求，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府和社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。对未按要求纳入预算管理的政府债务，不得安排财政性资金偿债。各级政府所属部门(单位)要将债务收支纳入部门(单位)预算管理。政府债务预算应当全面反映债务“借、用、还”整体情况，并汇总反映政府债务余额、结构、债务资金安排使用以及偿债资金来源等情况。

　　(三)明确限定举债资金用途。各地各部门举借的政府债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于支付利息，不得用于经常性支出，不得用于竞争性项目，不得用于楼堂馆所等中央明令禁止的投资项目，不得用于提前偿还以后年度到期的政府债券、外债、国债以及政府专项借款。

　　(四)严格执行政府担保规定。除转贷的外国政府和国际经济组织贷款外，各地各部门不得为任何单位和个人的其他债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。市州县政府可根据自身财力状况出资设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司)，构建市场化运作的融资担保体系，依法依规提供融资担保服务，政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。

　　(五)建立完善举债融资机制。市州县政府只能通过省人民政府代理发行政府债券举债，除此以外不得以任何形式违规举债。各地各部门不得以文件、纪要、领导批示等任何形式，要求或决定融资平台公司等企业为政府举债或变相为政府举债。市州县政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁利用政府和社会资本合作、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。除国务院另有规定外，各级政府及其所属部门参与政府和社会资本合作项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债，也不得通过违规扩大政府购买服务范围和期限等方式变相融资举债。

　　三、加强各类融资平台公司融资管理

　　(一)加快推进融资平台公司转型。各级政府及其所属部门要加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，不得干预融资平台公司的日常运营，加快推动融资平台公司转型为市场化运营的国有企业。除国家另有政策规定外，主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的融资平台公司，应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销;对于兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，应在剥离其政府融资功能并妥善处置存量债务的基础上，通过兼并重组等方式整合同类业务，转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业;对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司，在剥离其政府融资功能并妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业。

　　(二)分类处理融资平台公司存量债务。对融资平台公司属于政府债务的存量债务，在规定期限内置换为政府债券;对符合政策规定的存量或有债务，可按照规定程序报经省人民政府批准后转化为政府债务;融资平台公司新增的企业债务，应当由其统筹自身经营收入等资金妥善偿还，各级政府以出资额为限承担责任。涉及政府违法违规提供担保的，按照预算法和国务院有关文件规定处理。要依法依规保护金融机构合法权益，严禁以处理融资平台公司存量债务和新增债务名义逃废责任。各地各部门违规注入融资平台公司的资产，应当按照规定程序划转收回;属于以注册资本形式注入的资产，应当依法承担补足资本的法律责任;对存量政府债务形成的非经营性资产，应当通过政府债券置换债务收回。

　　(三)规范融资平台公司举债融资行为。各地各部门要进一步规范融资平台公司的举债融资行为，使其依法合规开展市场化融资，不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。融资平台公司在境内外举债融资时，应当健全信息披露机制，向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确其新增债务不属于政府债务。各级政府及所属部门不得以担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司等企业的融资提供担保。

　　四、建立健全政府性债务风险防控机制

　　(一)完善政府债务风险预警机制。市州县政府要全面掌握政府资产负债、政府债务还本付息和本地经济财政运行等情况，完善政府债务风险预警机制，根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率、或有债务代偿率等指标，及时分析和评估政府债务风险状况。要强化预算约束，健全管理制度，将政府及所属部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项纳入监测范围。省财政厅要建立地方政府性债务风险评估和预警机制，定期评估各地政府性债务风险情况并作出预警。

　　(二)做好债务风险防范和化解工作。政府性债务规模较大、债务风险较高的地方，要制定中长期债务风险化解规划，明确降低债务率的目标和任务，细化时间表和路线图，努力降低债务率。市州县政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩一般性支出、盘活存量资金、引入社会资本、处置政府存量资产等方式，多渠道筹措偿债资金。对政府性债务风险较高的地方，省财政在重大改革、重要政策和重点工作试点以及新增债务限额分配、转移支付安排等方面建立约束机制。

　　(三)建立健全债务风险应急处置机制。各地要抓紧制定政府性债务风险应急处置预案，完善应急处置工作机制。市州县政府难以自行偿还政府债务、发生债务风险事件时，要及时启动应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

　　(四)全面清理整改违法违规举债融资行为。各地各部门要对照相关法律和政策规定，全面清理各类违法违规举债融资担保行为，并在规定期限内完成整改工作。各级财政部门要会同发展改革、人民银行、银监、证监和审计等部门，对违法违规举债融资问题进行专项检查，对债务规模大、风险高的部门和地方开展专项督查，提早防范隐性债务风险。

　　五、加强对政府性债务管理工作的组织领导

　　(一)全面压实主体责任。市州县政府是本地政府性债务管理工作的责任主体，要全面落实主体责任，按照《湖北省政府性债务风险应急处置预案》(鄂政办函[2017]45号)要求，组织清理排查，摸清债务家底，扎实做好本地政府性债务管理工作。各地要设立政府性债务管理领导小组，明确日常管理工作机构和人员，出现政府性债务风险事件时，各地政府性债务管理领导小组应当根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组，负责组织、协调和指挥风险事件应对工作。

　　(二)明确部门监管责任。财政部门作为政府性债务归口管理部门，要完善政府性债务管理制度，做好债务规模控制、政府债券发行、债务收支预算管理、统计分析和风险监控等工作;发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地方的新开工项目;金融监管部门要加强监管、正确引导，对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究责任;审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善政府债务管理制度，防范风险，提高债务资金使用效益;各相关部门要认真履行职责，做好政府性债务管理的相关工作，确保各项政策落实到位。

　　(三)建立联合监控机制。财政部门要会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门，建立大数据监测平台，完善统计监测机制，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。各地要建立财政、发展改革、司法、审计、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的联合监管机制，对各级政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、法律服务机构等的违法违规行为，加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。

　　(四)强化督查考核问效。建立健全政府性债务管理督查考核机制，将政府性债务管理作为领导干部经济责任审计的重要内容，强化日常监管，督促各地落实主体责任，积极化解、有效防范债务风险。要建立激励约束机制，对全面落实债务管理政策、有效控制债务规模、及时化解债务风险的地方给予通报表扬和奖励补助;对政策落实不到位、债务规模长期偏高、化解债务风险不力的地方给予通报批评和追责问责。

湖北省人民政府

2017年8月13日