总局严禁征收“过头税费” 文件背后的深意知多少

　　2020年4月、6月，国家税务总局接连发出两项通知，要求各省、自治区、直辖市、计划单列市税务局以及总局驻各地特派员办事处坚决防止违规征收“过头税费”，并提出了相应要求。这两份文件分别是《国家税务总局关于进一步落实落细税费优惠政策坚决防止违规征税收费的通知》（税总发〔2020〕24号）以及《关于优化税务执法方式严禁征收“过头税费”的通知》（税总发〔2020〕29号）。

　　上述两份文件均要求各地各级税务机关深入贯彻党中央、国务院关于扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务的决策部署，充分发挥税收职能作用，统筹推进疫情防控和支持经济社会发展，坚决防止违规征税收费。经研究文件精神，结合2020年上半年涉税案件情况，我们对上述文件的重要条款进行分析，揭示条款规定的背景，解读规定的深层含义，以期为纳税人防范税务风险提供参考。

　　一、背景：疫情及经济下行导致个别地方税务部门执法不规范

　　税总发〔2020〕24号文件指出：“受疫情和经济下行影响，今年以来各地税费收入普遍下滑，财政收支平衡压力明显加大，各级税务机关要保持清醒头脑，坚持依法规范组织收入原则不动摇，坚决不收‘过头税费’，坚决不允许乱收费，坚决不搞大规模集中清欠、大面积行业检查和突击征税，坚决禁止采取空转、转引税款等手段虚增收入。”

　　尽管各地已经逐步有序复产复工，但是疫情和经济下行的影响非一朝一夕可以消除，并且在国务院“减税降费”大政策背景下，今年国家税收收入产生较大幅度的削减已经可以预见。疫情当下，保市场主体、给企业减负是国务院一大决策部署，各地落实情况较好，但仍有个别地方出现违规行为。2020年6月28日，国务院办公厅督查室公布了一个反面案例：河北省衡水市景县政府及税务部门存在不切实际压税收任务、搞税收排名，集中清缴补缴欠税，向企业分解税收任务、征收“过头税”等违规问题。

　　例如，景县税务局龙华税务分局通过微信群向企业明确通知“申报5月份增值税时不要抵扣进项税”。龙华税务分局的上述行为违反了税务总局、财政部关于“严禁对企业该抵扣进项税额的不让抵扣”等规定，构成征收“过头税”。事实上，通过微信群向纳税人下达税务事项通知不仅违背了税务机关的工作要求，更缺乏法律效力。例如最近热议的，贵州省税务局制发《国家税务总局贵州省税务局关于贯彻执行优化营商环境“十五条禁令”的通知》（黔税发〔2020〕7号）中第七条“禁令”明确“不准通过微信、短信、电话等方式，下达应通过税务事项通知书等正式文书、通知、公告的税务事项”。在此提醒纳税人，税务事项通知书、税务处理、处罚决定书等均应当按照国家税务总局规定的书面格式作出，税务机关工作人员通过口头、微信、短信、电话等方式作出的无效（文书的送达方式可以采取电子送达）。因此，若纳税人面临不规范执法，则应当积极行使法律救济权，依法进行行政复议、诉讼。

　　二、禁止大面积行业检查：更深层次的原因在制度

　　从历年税收征管实践来看，国家税务总局稽查局基本上每年会制定《税务稽查重点工作安排》，提出开展行业和区域性税收专项整治。以《2017年税务稽查重点工作安排》为例，税务总局稽查局针对建筑安装业、房地产业、生活服务业、交通运输业、石油石化行业组织检查，并开展以下区域专项整治：一是以西藏、安徽等地为重点地区开展医药医疗行业专项整治；二是继续在西南地区开展农产品区域整治；三是以查处黄金票为重点，在广西、贵州等地开展专项整治；四是针对北京等地新办商贸企业走逃严重的状况，选择部分区域开展虚开专项整治。

　　税总发〔2020〕24号和税总发〔2020〕29号文件提出，“坚决不搞大规模集中清欠、大面积行业检查和突击征税。”不进行大面积的行业检查，并不意味着各行各业不存在税务争议、不存在税收问题。而是因为，行业检查能够“发现问题”但却不能真正“解决问题”。

　　第一，部分行业确实存在税收问题，但其根源在于税收制度的不完善。举例而言，在再生资源回收行业、运输行业，货物/服务真正的提供者往往是个体散户，而此类自然人不愿意向购买方开具增值税专用发票，对于收购企业而言，缺乏合法有效凭证列支成本、抵扣增值税进项，因此承担了额外税负。从税法原理而言，成本无法列支违背了所得税的征收原理；且抵扣链条断裂导致经销者承担了生产者的税负，违背了增值税的征收原理。因此，从第三方取得增值税专用发票成为行业较为常见的做法，税务机关对此或认定取得不合规发票，或更严重的，认定为虚开。

　　这些问题在诸多行业普遍存在，一旦税务风险集中爆发，必将影响到整个行业的发展。尽管税务机关对个人从税局代开增值税专用发票制定了一系列规则，但仍无法调动个人开票的积极性。我们认为，解决此问题的关键不在销货的个人，而在购货的企业。例如，农产品收购行业中，收购者可以自行开具农产品收购发票，按照票面金额与税法规定的比例抵扣进项，解决了成本凭证、增值税抵扣凭证的问题，对煤炭行业、再生资源回收行业问题的解决有一定参考意义。但是，自开收购发票又或引发冒用身份信息虚构交易的行为。因此，如何具体设计抵扣规则，仍需要政策制定者深思熟虑。

　　第二，实现行业税收问题的解决仍需依赖企业自身。税务机关在发现问题后，应当对行业作出宏观的政策指引，对企业作出具体的纳税辅导，从而提高企业的纳税遵从度，实现整个行业的健康发展，从而达到税收执法效果与社会效果的相统一。

　　三、尊重创新：不专门针对新兴业态、新型商业模式开展全面检查

　　税总发〔2020〕29号文件提出，要“主动适应新经济不断发展的新要求，持续完善支持电子商务、‘互联网＋’等新兴业态发展的税收政策体系和管理服务措施……坚持包容审慎的原则，不得专门针对某一新兴业态、新型商业模式，组织开展全面风险应对和税务检查”。

　　随着《民法典》的出台，经济主体进行业务创新有了更强有力的法律保障。税法中的应税行为由经济活动或现象所构成，因此税收应当建立在民法对这些经济活动或现象进行规范的基础之上。这不仅是税法与民法协调的需要，也是解决新兴经济活动或现象课税难题的需要。《民法典》在诸多制度和规则上进行了创新和变革，税法相关制度也应与时俱进，与之相协调。因此，在税收制度更新之前，国家税务总局提出要“坚持包容审慎的原则，不得专门针对某一新兴业态、新型商业模式，组织开展全面风险应对和税务检查”，即体现了尊重创新、包容审慎的精神。

　　事实上，税法的变化总是落后于经济社会发展的。举例而言，在挂靠经营模式已经开展多年的情况下，2014年7月2日《关于纳税人对外开具增值税专用发票有关问题的公告》(国家税务总局公告2014年第39号)及其官方解读方专门针对“挂靠开票”的行为定性作出了明确规定，不认为构成虚开。

　　因此，在互联网时代新兴业态大发展的背景下，国家税务总局明确，第一要尊重创新、包容审慎，不对新兴业态、新型商业模式开展全面税务检查；第二更要主动适应新经济不断发展的新要求，持续完善支持新兴业态发展的税收政策体系和管理服务措施。

　　国家税务总局两份文件弘扬了税收法治精神，彰显了对纳税人合理、合法商业安排与业务模式创新的尊重以及对纳税人合法权益更周全的保护，这便是国家税务总局严禁征收“过头税费”文件背后的深意。