琼府办函[2021]492号 海南省人民政府办公厅关于加快推进政府和社会资本合作模式高质量发展的通知

海南省人民政府办公厅关于加快推进政府和社会资本合作模式高质量发展的通知

琼府办函[2021]492号     2021-12-13

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：

　　当前，海南自由贸易港建设顺利开局、蓬勃发展，已进入全面深化改革的重要关口和关键时期，一方面需投入大量资金加快基础设施建设，提升公共服务供给效率，另一方面财政收支矛盾突出，需合规高效地放大财政资金杠杆效应。为加快推进政府和社会资本合作(PPP)模式高质量发展，吸引社会资本参与我省经济社会建设，服务海南自由贸易港建设大局，现就有关事项通知如下：

　　一、统一思想，大力推广运用PPP模式

　　政府和社会资本合作(PPP)模式是全面深化改革过程中的一项重大制度性变革。党中央、国务院多次提出，在基础设施及公共服务领域推广运用PPP模式，对于提升基础设施和公共服务供给质量及效率，推动经济社会持续健康发展具有重要意义。

　　一是有利于提升政府公共服务水平、打造新的经济增长点。PPP模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，转变政府职能，改善政府管理方式，提升合作各方的法治意识、契约意识和市场意识，全面提升公共服务水平。同时，规范运用PPP模式，引入市场竞争和激励约束机制，激发非公有制经济的活力，有助于破除行政垄断，盘活存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点。

　　二是有利于推动完善现代财政制度，提高财政资金使用效益。PPP模式强调全生命周期管理，促进政府从单一年度预算收支管理逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变。同时，推广PPP模式还有利于完善我省财政投入及管理方式，实现从“补建设”向“补运营”转变，更有效地发挥财政资金“四两拨千斤”作用，撬动更多社会资本参与基础设施建设和公共服务供给，提升财政资金使用效益。

　　三是有利于控制我省政府负债水平，完善政府投资项目支出责任代际分担机制。我省公共服务领域历史欠账较多，随着海南自由贸易港建设不断推进，公共服务供需矛盾更加凸显，PPP模式强调发挥市场机制的作用，项目融资责任由社会资本承担，能够有效减轻我省政府债务压力。同时，PPP模式实行按效付费机制，纳入财政预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，促进防范和化解政府性债务风险。

　　二、明确重点，制定切实可行的工作目标

　　一是在全省范围内实现PPP模式全覆盖。万宁市、五指山市、保亭黎族苗族自治县等3个市县和洋浦经济开发区要争取实现PPP项目零的突破。其他市县大力推广运用PPP模式，争取新增PPP项目并规范实施。

　　二是聚焦重点领域。各市县、各部门要重点推进园区开发、旅游、交通运输、生态环保、健康、养老、文化、体育、农业、城镇综合开发等领域项目实施，在财政承受能力空间合理规划和科学统筹的前提下，优先开展有一定收益且回报机制合理的公益性项目。加大对关键领域和薄弱环节的有效投资，推进符合条件的存量项目转型为PPP模式，通过项目提质增效，盘活存量资产。

　　三是污水、垃圾处理项目全面采取PPP模式实施。具备实施条件的各类污水、垃圾处理项目，政府参与的途径仅限于PPP模式。未按相关要求采用PPP模式实施的该类项目，财政部门原则上不予安排相关预算支出。政府以货币、实物、权益等各类资产参与，或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制，且通过物有所值评价和财政承受能力论证的各类污水、垃圾处理领域项目，全面采取PPP模式实施。

　　三、务求实效，加快推进PPP模式高质量发展

　　(一)强化项目培育，优化工作机制。一是夯实项目储备。各级发展改革部门、财政部门应会同行业主管部门、重点园区，坚持以项目为王的理念，科学谋划、高标准建设政府投资重点项目库、财政预算项目库，并从中筛选适宜运用PPP模式的潜在项目，夯实PPP项目储备。二是实行联评联审。各市县、各部门应创新工作方式和评审机制，优化对PPP项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、招标采购文件、协议(草本)等相关文本的审批流程，加强项目实施机构、发展改革部门、财政部门的协同，鼓励开展联评联审。三是坚持公开透明。依托财政部PPP综合信息平台项目管理库及国家发展改革委PPP项目信息监测服务平台及时、准确、完整披露PPP项目相关信息，提升信息公开程度，并做好各市县财政支出责任监测、风险预警和动态监管。项目实施机构及财政部门、发展改革部门在PPP项目实施方案获批之日起5个工作日内完成上述平台数据的录入，并在平台上提交省级财政部门、发展改革部门。省级财政部门、发展改革部门应于10个工作日内完成复审，提交财政部、国家发展改革委终审。未纳入平台管理库的项目不得冠以PPP相关名称。四是择优选择社会资本。项目实施机构应结合项目开展实际情况，合理选择采购方式。甄选社会资本时，不能只看中其资金实力，应综合考察专业资质、技术能力、管理经验和财务稳健性等因素，优先选择具备资金实力、融资能力、技术水平、运营能力且信誉良好的投资者。

　　(二)完善支持政策，强化引导激励。一是强化财政支持。省级财政部门结合新增PPP项目数量、使用者付费在项目总收入中的占比、引入财政部管理的中国政企合作投资基金(中国PPP基金)、民营企业、外资企业参与度等因素，对各市县、省重点园区推广运用PPP模式工作给予以奖代补资金支持，更好地激发市场主体活力和发展潜力。对符合海南自由贸易港建设税收优惠条件的PPP项目，依法依规享受企业所得税等税收优惠政策。二是强化金融支持。鼓励省级和市县等各级金融机构加大对PPP项目信贷支持力度，创新符合PPP模式的金融服务，优化信贷评审流程。鼓励政策性金融机构充分发挥政策导向功能，助力PPP模式在公共服务领域的推广运用和落地实施。三是强化用地支持。采用多种方式保障PPP项目建设用地，实行多样化土地供应。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途;对不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理;在公共租赁住房、养老服务领域以及政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地试点以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市县政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市县政府批准后实施。

　　(三)创新工作思路，探索合作模式。一是合理统筹财政承受空间。各市县可采用“肥瘦搭配”整体打包等方式实施项目，努力提升PPP项目潜在市场和经营价值，合理增加使用者付费。对于按政策红线规定，确已无法在本市县腾挪财政承受空间，财承空间已不足的市县及园区，且与中国PPP基金合作实施的项目，按照“全省一盘棋”的思路，可由市县政府向省政府申报，经省政府同意后，列入省本级PPP项目推进。二是探索PPP与专项债结合。在确保合法合规、做好程序衔接、防控融资风险的基础上，可将项目拆分为两部分，分别采用专项债和PPP模式实施，也鼓励探索将已建成的专项债项目转为PPP模式运营。三是创新“PPP+REITs”模式。省级发展改革部门会同省级财政部门研究创新“PPP+REITs”模式，探索PPP与REITs结合方式，筛选符合基础设施领域REITs申报基本条件和PPP项目特定条件的存量PPP项目，鼓励项目原始权益人用好基础设施REITs模式，开展投融资创新，有效盘活存量资产，打通投资合理退出渠道、基础设施再投资通道，促进形成投资良性循环，推动基础设施建设高质量发展。四是深化与中国PPP基金合作。各级财政部门应积极对接中国PPP基金，努力争取实现合作，充分发挥其海南PPP子基金平台的引导和增信作用，深度挖掘具有较好经济社会效益及行业引领作用的典型项目，打造一批亮点突出的PPP示范项目。

　　(四)依法合规实施，严守政策红线。保障PPP项目合规推进，坚决杜绝资本金出资不实、政府兜底承诺、无实质运营、未建立绩效挂钩机制、提前锁定或固化政府支出责任等风险隐患。各市县要建立PPP项目风险预警机制，确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排运营补贴支出。对财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目(污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外)，省级财政部门应对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

　　四、蹄疾步稳，建立健全保障机制

　　(一)强化组织领导，压实各方责任。建立各级政府统一领导、项目分级管理和行业主管部门分工负责机制。各级政府应加强PPP中心人员配备，履行政策制定、项目储备、业务指导、信息管理、宣传培训等相关职责，强化发展改革、财政、行业主管部门的统筹协调，积极落实好我省重大发展规划、各类专项规划、拟采取PPP模式建设项目的衔接和推进工作。各行业主管部门负责结合行业实际情况储备、筛选、策划、发起PPP项目，组织或指导项目实施机构按程序完成项目初步设计概算后开展PPP项目可行性论证，会同发展改革、财政部门做好项目识别，编制项目实施方案和相关报告。

　　(二)强化绩效管理，遵循结果导向。各行业主管部门应指导项目实施机构，落实PPP项目绩效管理要求，切实将绩效管理嵌入PPP工作各环节，构建全生命周期绩效管理体系。项目实施机构要做好绩效管理工作，科学编制PPP项目绩效目标与绩效指标，规范开展绩效监控和绩效评价，严格落实按效付费原则，建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，保障合作各方合法权益，促进PPP项目提质增效。

　　(三)强化督查考核，严格履约管理。PPP项目合作双方应诚信守约，严格履行PPP项目合同约定，项目实际投资额原则上不得超概算。项目实施机构要强化履职意识，切实提高政府公信力，社会资本方应充分落实投资、建设和运营责任，保障项目融资、建设质量，实现项目高效运营。省级统计部门将PPP项目在新增政府投资项目中的规模占比、履约情况纳入各市县高质量发展综合考核指标体系的营商环境考评范围。各级政府对本级重点PPP项目开展情况进行督查，加强对PPP项目实施效果的评估，对督查和评估反映出来的问题明确责任、限期整改。

　　(四)强化宣传引导，加大推介力度。省级财政部门、行业主管部门要积极组织对各市县、园区的PPP政策及实务操作培训，提高全省PPP工作整体履职能力，加大对各市县相关扶持政策、优秀PPP项目案例、先进工作经验的宣传，营造良好氛围。各市县政府应积极组织召开PPP专题推介会、项目招商会、融资论坛等多种渠道搭建交流平台，向社会资本、金融机构推介拟实施的PPP项目，吸引社会资本更好地参与我省经济社会建设。

海南省人民政府办公厅

2021年12月13日