对发票管理办法的几点修改建议

　　对发票管理办法的几点修改建议

　　建议调整虚开发票等严重违法行为的处罚幅度，修改构成犯罪追究刑事责任的描述等。

　　为全面落实《优化营商环境条例》，深化税收领域“放管服”改革，深入推进发票电子化，国家税务总局起草并公布了《中华人民共和国发票管理办法(修改草案征求意见稿)》，笔者结合税收征管实际，提几点修改建议。

　　一是建议删除发票换票证的有关规定。

　　发票管理办法第三十二条(修改草案第三十一条)规定，税务机关需要将已开具的发票调出查验时，应当向被查验的单位和个人开具发票换票证。发票换票证与所调出查验的发票有同等的效力。发票换票证在以前手工填写、人工管理发票的年代，有一定的意义。目前，发票的填写、管理、真伪查验等主要通过信息化手段来实现。发票开具基本上是使用税控系统，查验发票也是通过全国增值税发票查验平台来解决。一般情况下，不需要将发票调出查验。而且已经开具的发票属于会计凭证，根据税收征管法及其实施细则，税务机关可以将账簿、凭证等有关资料调回税务机关检查，开付清单即可，不需要发票换票证。也可以依据《税务稽查工作规程》，出具《提取证据专用收据》来提取包括已开具发票在内的证据材料原件。此外，发票查验一般有两种结果，如经查验是假发票则予以没收;如果是真发票，就要归还给企业。不管是何种情形，都不需要发票换票证来发挥“与所调出查验的发票有同等的效力”。

　　经了解，近年来的税收征管和稽查实践中，各地税务机关极少使用发票换票证。事实上，发票换票证已淡出税务机关和纳税人的视野。笔者认为，删除发票管理办法中发票换票证的有关规定正当其时。

　　二是调整虚开发票等严重违法行为的处罚幅度。

　　发票管理办法第三十七条(修改草案第三十六条)规定，虚开发票的，由税务机关没收违法所得;虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款;虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。虚开发票，特别是虚开增值税专用发票，严重扰乱发票管理秩序和税收征管秩序，是严重的违法甚至犯罪行为，也是税务、公安等部门联合查处、重点打击的对象。

　　最高人民检察院2020年7月印发的《最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》(以下简称“《意见》”)明确，对于有实际生产经营活动的企业为虚增业绩、融资、贷款等非骗税目的，且没有造成税款损失的虚开增值税专用发票行为，不以虚开增值税专用发票罪定性处理，依法作出不起诉决定的，移送税务机关给予行政处罚。简而言之，不以骗税为目的且没有造成税款损失的，不定性为虚开增值税专用发票罪。实际工作中，部分企业虚开增值税专用发票金额达上亿元，如果定性为虚开增值税专用发票罪，相关责任人将面临十年以上有期徒刑，甚至无期徒刑。如果不以骗税为目的且没有造成税款损失，按照《意见》精神，则不会定罪量刑，而是移送税务机关予以行政处罚。按照现行发票管理办法的规定，税务机关最高只能处以50万元的罚款。虚开上亿元的增值税专用发票，仅处以50万元的罚款，显然与其违法情节、社会危害程度不匹配，也起不到教育和警示作用。

　　笔者认为，现行发票管理办法对虚开发票等严重违法行为的处罚幅度偏低，不符合过罚相当原则。建议修改发票管理办法的相关处罚条款，对虚开发票等严重违法行为，可以提高处罚幅度，或者依据虚开的数额大小来设定处罚额度。对虚开发票行为，处500万元以下的罚款，或者处虚开税额二倍以下罚款;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

　　三是修改构成犯罪追究刑事责任的描述。

　　发票管理办法第三十七条(修改草案第三十六条)规定，虚开发票构成犯罪的，依法追究刑事责任。类似的规定还有第三十八条(修改草案第三十七条)、第四十三条(修改草案第四十二条)。发票管理办法第四条明确，国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市税务机关依据职责做好本行政区域内的发票管理工作。笔者认为，税务机关作为发票的主管部门，应在自己的职责范围内判断是否违法，是否需要进行处罚以及实施何种处罚;不能判断是否构成犯罪以及如何追究刑事责任等。是否构成犯罪，如何定罪量刑追究刑事责任，属于司法机关的职责。

　　税收征管法也有类似的条款，税收征管法修订草案(征求意见稿)对此进行了修改，比如第九十七条规定，逃避缴纳税款涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。笔者建议，将发票管理办法中“构成犯罪的，依法追究刑事责任”修改为“涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理”。

　　(作者单位：国家税务总局泗洪县税务局)

关于完善增值税专用发票使用规定的几点建议（2008年）

　　2006年10月份以来，国家税务总局先后发布了《关于修订〈增值税专用发票使用规定〉的通知》(国税发[2006]156号)和《关于修订增值税专用发票使用规定的补充通知》(国税发[2007]18号)，对于加强增值税专用发票(以下简称专用发票)的使用管理起到了积极地促进作用，但在实际征管中仍发现有以下几点需要进一步完善：

　　第一，期货交易如何开具红字专用发票无明确依据。

　　随着市场经济的发展，企业经营形式出现多样化，目前，有不少企业通过期货市场进行商品货物交易，如果出现需要开具红字专用发票问题，按照新规定要求，企业开具红字专用发票需凭税务机关出具的《开具红字专用发票通知单》方能开具红字专用发票。实事上，期货交易时销售方只与期货交易市场联系，不与实际购买方联系，因此发生贴水时《开具红字专用发票通知单》的出具方不好确定，而新规定对此未明确，不便于实际操作。

　　第二，购货方取得专用发票后销货企业注销如何开具红字专用发票没有明确依据。

　　按照新的增值税专用发票使用规定，购货方取得专用发票可以在3个月内申请开具红字专用发票，这期间，销货方有可能因经营不善等原因破产注销，而销货方一旦注销，一般纳税人资格随即取消，购货方无法取得红字专用发票，直接影响企业生产经营。

　　第三，企业违反规定开具红字专用发票的处罚依据不明确。

　　企业在实际生产经营过程中往往存在超过90天的认证期限而需要开具红字专用发票的现象，但是按照现行规定这种情况不允许开具红字发票。一些企业因涉及的红字发票金额较大，如不开具红字发票将导致难以承受的损失，企业就会私下违反规定开具红字发票，税务机关发现了只能按照《中华人民共和国发票管理办法》第三十六条之规定对企业处以一万元以下的罚款，是否对企业相应的红字发票进行补税，新办法中没有明确规定。

　　第四，专用发票使用期限未明确规定。

　　目前，少数税控企业因处在改制、改组或者停业状态，手中长期持有空白增值税专用发票，这就容易形成失控发票。

　　为使增值税专用发票使用管理的相关政策更加贴近基层征管实际，也使政策更具有可操作性，建议从以下四个方面完善政策规定：

　　一是对期货交易允许企业继续按照《国家税务总局关于增值税一般纳税人期货交易有关增值税问题的通知》(国税函[2005]1060号)文件规定，注册人开具红字发票时凭商品期货交易所出具的《标准仓单注册升贴水单》开具。

　　二是购货方取得注销企业发票后，如果需要开具红字专用发票，由企业填报《开具红字专用发票申请单》，主管税务机关实地核查证实后，可以由税务机关代开红字专用发票。

　　三是企业违反规定开具红字专用发票的，除按照《发票管理办法》相关规定处罚外，应该规定企业补缴相应的红字发票税款;四是对税控企业持有专用发票期限应该有具体规定，可以要求税控企业自购票之日起，应两个月内使用完毕，逾期未使用完应重新核定企业月用票量或者收缴剪角销毁。

　　作者单位：巢湖市国家税务局