财政部税政司首任司长谈个税改革

刘克崮：1947年5月生，籍贯山东莱西，金融学博士。

财政部税政司首任司长，曾任国家开发银行副行长、辽宁省副省长等职务。

现为财政部财政科学研究所经济学博士生导师，国家信息中心、中国国际经济交流中心博士后导师。中国人民大学、东北财经大学兼职教授、国家行政学院客座教授。

8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议审议通过个人所得税法修正案草案，个人所得税法修正案第七次大修结束。

新个税法将工资、薪金所得的基本减除费用标准从以往的按月计算调整为按年计算，基本减除费用标准提高到5 0 0 0元/月（6万元/年）；调整税率结构；劳务报酬所得、稿酬所得等4项劳动性所得综合征税；同时，增加子女教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息等专项附加扣除等。

南都记者就45%的最高档税率是否过高、5000元的基本减除费用标准是否合理、专项附加扣除如何避免税收政策不公平等问题专访国家开发银行原副行长、财政部税政司首任司长刘克崮，解读个税法第七次大修中的社会焦点。

起征点增幅43%，相较于上次大修是进步

南都：如何评价今日通过审议的个税法修正案规定的基本减除费用标准从3500元提升至5000元？

刘克崮：2011年是从2000元提升至3500元，增幅为75%，现在是从3500元提升至5000元，增幅是43%，相较于上次大修来说是进步了。

南都：有人质疑“我收入低为什么还要交税”，你怎么看？

刘克崮：“我是穷人，我不该交税”，这个概念不对。纳税是公民义务。我们评价一个事儿不应该先强调富人穷人，纳税应该先是国民的总体责任，任何一个有收入的人包括残疾人都有纳税责任。现在很多的年轻人、中年人并不意识到自己作为普通公民，对国家有应尽的责任。公民要有国家意识，要有互助情怀，要有纳税和当兵的责任和义务。

为什么要征收个税？第一功能就是要增加财政收入，以此来提供公共服务、良好的治安、坚强的国防；第二是调节收入分配。个税是直接、高效、重要的国民收入分配调节手段。但是，这一功能要想发挥的好，需要将多数有收入的人纳入到个税征收范围内，成为个税参与人或实缴人，高收入多缴，低收入少缴或不缴。

南都：你曾建议要对基本减除费用设定年度调整机制，具体来看应当按照哪些指标，如何进行调整？

刘克崮：国际上一般认为起征点是居民人均基本消费支出。操作时采用居民人均消费数加一个系数的方法，一般在1：0.3至1：0.7之间。

5000元的基本减除费用标准是统筹考虑了城镇居民家庭平均每一就业者负担人数（2012年为1.9）、城镇居民人均消费支出水平（2016年为1775元/月，高于全国居民人均消费水平）和物价等因素确定的，

所以我建议，接下来的几年起征点就不要再提升了。通过收入变化，使得起征点逐渐回落到基本生活消费支出这一水平，让更多的中高收入者进入个税征收范围。物价的因素，可采用指数化的方式解决。

45%不利于国际人才竞争，不能优惠资本而歧视劳动

南都：现在社会上普遍的观点是，个税太高了，你怎么看？

刘克崮：中国的个人收入分配调节的对象应是全体国民，对收入高、中、低等人群的划分，国际通行的统计分析方式是五等分法，高、中高、中、中低、低五类人群各占20%。划分富裕等级，不是按有没有车有没有房，而是看你在总人口中的收入水平的实际位置。

统计数据显示，2011年约有8000万人缴纳个税，这一数字占总人口（约13.5亿）的比重是5.9%。如果将分母设为约7.64亿的全国总就业人口，占比10.5%左右。

也就是说，纳税人占总人口和总就业人口的比重均是在20%以内，都属于高收入人群。收入分配调节的原则是提低扩中控高，但是要注意的是，目前我国大部分人的收入还并不足以征税，降低起征点带来的是少部分的纳税人中的低税率者降低税负，它们根本不是城乡劳动者中的低或中等收入人群，个税调节收入分配的功能难以体现。

现在我国个人需要缴纳的税、费主要有三类，个人所得税、社保费和公积金。三类支出总体是交的比较多的，但这并不意味着个人所得税高，个人所得税整体不高，较高的是社保费、公积金以及间接承担的增值税。

我这边课题团队统计的结果是，由于基本减除费用标准多次提升，个税收入占税收收入的比重十几年都维持基本不变。可以对富人多征税，对穷人少征税，但一定要征。这不仅是对公民意识的训练，也能以身作则教育子女从小有纳税意识。

南都：修正案中对此前颇受争议的45%的最高边际税率并未调整，不少专家认为这一税率会影响人才引进，不利于国际竞争。你如何评价新个税法中的这一规定？

刘克崮：我建议适度降低最高边际税率，不一定非要现在就做到。最高边际税率过高会带来三个问题，一是会加大纳税人的避、逃税心理；二是不利于国际竞争。现在新加坡和香港就吸引了很多跨国公司亚太总部，原因之一就是最高边际税率低；三是不能优惠资本而歧视劳动。比如股息、利息等资本性所得，税率20%，劳动性所得仍采取3%-45%七级超额累进税率。但是越是劳动收入高的人，越有可能是专业人员、高级人才。比如从国外引进专业人才，年收入上百万级的很多。

直接扣减税基要与定额抵免等方式统筹考虑

南都：在你看来，此次个税法修正真正做到了减轻低税率人群的个税负担吗？

刘克崮：基本减除费用标准从3500元提高到5000元，对适用45%税率人群来说，少交675元/月，对适用低税率人群来说，少交45元/月。前者受益是后者受益的15倍。

不仅如此，现在设定的专项附加扣除是减少税基的，提高起征点后，现在纳税人中的2/3将退出纳税人行列。他们每个月少交了45元，但可能牺牲的是专项附加扣除给纳税人带来的更多优惠。

此外，新个税法把没有交税的人排斥在专项附加扣除外，这是严重的问题。低收入和高收入人群同样有赡养老人、子女教育等支出，为什么不能平等享受优惠呢？

南都：如何才能让低收入、高收入者平等享受专项附加扣除优惠？

刘克崮：我们应当把增值税率、社保和公积金费率降下来，用这个给广大民众的降税费空间，把个人所得税做大，让多数有收入的人都成为个税参与人，收入高高税率，收入低低税率，都可以享受专项定额抵免。比如子女教育一人给一千元抵免额。先冲税，个税抵免完还有剩余的就发给个人，国际上称为负所得税，这才叫公平。

南都：你说的这一机制能执行下来吗？

刘克崮：要让专业的机制做专业的事。现在城市养老金已经较普及了，农村也开始普及。养老金之下还有居民最低生活保障金，生病有医保，大病有大病统筹，特殊问题还有临时救济。我们已经有一套较完整的社会保障制度，不如优先考虑把病的事就交给医保，农村孩子搞免费教育，养老的事交给养老金和老人低保，突发问题交给社会救助，再考虑个税能发挥作用的领域。

公民有权获取全国纳税情况

南都：此次修法过程中，多位委员代表呼吁要公开基本减除费用标准等数据的详细计算指标，你怎么看？

刘克崮：中国的实际纳税人有多少？将这一数据对全体纳税公民严格保密我认为是严重的错误。人民的税人民交，人民的税用于人民，人民的知情权是天经地义的。政府是替人民管人民的税，有责任向人民交代清楚实际纳税人数量和适用不同税率人群的结构、各税率层次纳税收入的权重、逃漏税情况等等。政府怎么使用个税收入也给纳税人一个交代。

南都：你认为此次个税法大修是否全面反映了民意？

刘克崮：2017年全国总就业人数约7.7亿，根据个税纳税人占城镇就业人员比例为44%可以推算出实际纳税人为1.8亿，占全国总就业人数的23.4%。现在呼吁起征点过高、税负重主要就是23.4%中的人，按五等分法，他们绝大多数都属于20%高收入部分的人群。他们是劳动者中的少数，根本不属于低、中收入人群

据我了解，2011年个税法第六次大修的征求意见时，提出意见的近10万人，85%的人主张提升起征点，这其中，90%分布在广东、浙江、江苏、上海、北京五省（直辖市）。这些省（直辖市）都是经济最发达的地区。山东呢？总共提意见的就200人。

所以我认为，要真正了解民意还是要在全国就业人员中分别抽样五档收入人群。现在发表意见就是月收入3500元到1万元的人，他们按劳动者五等分划分都是高或中高收入者，而且绝大多数人没有说话。

整体税制结构要与经济基础、税源结构变化相适应

南都：随着国民经济的不断发展，我国的税制结构发生了哪些变化？

刘克崮：要理解税制结构，首先从趋势上要清醒地认识到我国的经济结构在变化。以增值税为例，这一税种的优势是征收简单，有销售额就征税，实行的是普遍征税。但有时候就不太公平，一是不考虑企业状况，亏了赚了都要征；二是不考虑居民层次，低收入者实际支出占收入的比重高，实际交的税占收入比重也多，交的税占收入的比重高。此外，我国的现状是第二产业增长率在下降、第三产业高速增长。 这预示什么？产业结构变了，劳动力的分布变了，从而导致税源结构也变了。

经济在变税源就在变，所以工业税源的比重就在下降。第三产业占比不断提升，包括娱乐、旅游、高科技等行业需要的更多是中高级劳务，个税的地位必然上升，这时候就要适应变化，调整税制结构。

南都：个税改革如何适应这种变化？

刘克崮：既然工业生产比重下降了，那还在这方面强调征税就不合适了，会相对加重企业纳税困难。第三产业的特点是劳务占比提高，第三产业上升了个税就要跟着变。我认为应该适度、适时、平稳、逐步地降低增值税和社保、公积金等费的比重，提高个税在税收收入中的比重。中共十八届三中全会决定已明确了“提高直接税占比”，理应付诸行动。所以就是说整体的税制结构要和经济机构和税源结构的变化相适应，这是最重要的一条方针。

南都：结合1994年以来分税制改革经验，为建立现代财税体制，你认为个税改革下一步的重点有哪些？

刘克崮：个税改革下一步的重点有三：方向目标原则达成全民共识，提升信息系统充分掌握大数据，法律作为基础提供征管支撑。

具体来看，第一是个税的地位作用和适用人群范围要达成全民共识。个税就是国民税，有收入的人都应该纳税，国家酌情减免。纳税人因此获得了监督政府和公务员的有力根基，纳税人就有权要求政务公开、防止腐败。

第二是数据，因为个人的收入来源很多，综合征税是趋势，所以应该抓紧建设全国的税收数据系统，统一采用一套代码、一套软件、一个数据库实时监测。现在现在国地税已经合并，并且国地税代征社保费，这样就消除了地方数据障碍。

此外，为获取准确数据，促进个税公平，我认为有三个办法，采用第三方信息报告制，所有给钱的人都有责任向拿钱的人和征税机构报告；每个人都要自行报税，否则由政府替你报税，报完了你来指证；还有就是采取对失信者的联合惩戒机制，及至税警。

第三是要利用法律。法律要规定清楚公民有纳税义务，以及按什么规则报、上哪报，要规定相关部门要互通共享信息，要规定税务局须给人大汇报数据，人大须给公民提供数据等。