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1994年税制改革后，增值税在我国迅速推开。当时借鉴了国际上已成功实施增值税国家的主要做法，按经营规模大小和有无健全的会计核算制度的双重标准，将约占增值税全部纳税人比重20%的纳税人划定为一般纳税人，将其余约80%的纳税人划定为小规模纳税人，并分别实行两种计税办法，这完全符合当时我国国内经济发展和税收征管现实的需要。然而，增值税制度实施10多年来，一般纳税人的认定标准日渐趋高，致使一般纳税人占增值税纳税人总数的比重不断下降。这种现状是一方面用过高的准入门槛将大部分纳税人挡在了一般纳税人门外，割断了增值税抵扣链条；另一方面进入正式一般纳税人的企业等于进了“保险箱”,制约了增值税内在机制的有效发挥。鉴于此，笔者建议应降低一般纳税人认定标准，扩大一般纳税人范围，促进增值税内在机制的正常发挥。同时，严格日常管理特别是对“小型”一般纳税人的管理，促进增值税制度的不断完善。
一、一般纳税人认定管理政策趋向总体上一路收紧
1993年底发布实施的《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》明确，小规模纳税人的划分标准是：“从事货物生产或提供应税劳务的纳税人为年应征增值税销售额在100万元以下的；从事货物批发或零售的纳税人，年应税销售额在180万元以下”。这是我国最早提出关于小规模纳税人标准的政策性规定。换而言之，是否达到或超过上述标准便成了能否申请认定为增值税一般纳税人的标准。但是，在此条例实施以来，上述标准至少经历了以下几次变化：
（一）1994年，国家税务总局制订下发《增值税一般纳税人申请认定办法》（国税发[1994]059号），将增值税一般纳税人认定标准放宽为“年应税销售额未超过标准的小规模企业，会计核算健全，能准确核算并提供销项税额和进项税额的，可申请办理一般纳税人认定手续”。
（二）1998年，财政部、国家税务总局联合下发《关于贯彻国务院有关完善小规模商业企业增值税政策的决定的通知》（财税字[1998]113号），将认定标准收紧为“凡年应税销售额在180万元以下的小规模商业企业，无论财务核算是否健全，一律不得认定为增值税一般纳税人。”同时，对当时已具有一般纳税人资格而销售额未达标准的小规模商业企业划转为小规模纳税人。对商业企业以外的其他企业，年应税销售额在100万元以下、30万元以上的，如果财务核算健全，仍可认定为一般纳税人。此政策延续至今。
（三）2001年，《国家税务总局关于加强商贸企业增值税征收管理有关问题的通知》（国税发[2001]73号），对新办商贸企业申请认定一般纳税人资格设定了更为严格的程序，同时更对增值税发票供应等作了原则性限制。
（四）2004年7月，国家税务总局以国税发明电[2004]37号文件明确了有关强化新办商贸企业一般纳税人认定管理的措施，即取消原来按照预计年销售额认定增值税一般纳税人的办法，并制订了包括辅导期管理等更为严格的新办商贸企业一般纳税人分类管理办法。
不难看出，一方面是力图扩大增值税一般纳税人的普及范围，以便更有效地发挥增值税抵扣链条内在制约机制的作用，避免对不同规模的纳税人造成不公平的税收待遇，另一方面，又要设法保证增值税征管不会出现较大漏洞，这种二元的甚至略微有点“矛盾”的政策目标，使得有关增值税一般纳税人认定管理政策一路变迁，并随着征管形势的变化总体上一路收紧。
二、现行一般纳税人认定管理存在的主要问题
现行增值税一般纳税人认定管理政策较大程度地抑制不法分子以骗取一般纳税人资格的手法实施涉税犯罪的行为，提高了不法分子实施涉税犯罪的成本，但在政策的具体执行过程中仍存在不少问题，主要体现在以下几个方面：
（一）基层税务部门为避免风险，从严掌握认定标准，致使认定门槛日渐趋高。目前，直接从事责任区管理的基层税务干部,也就是“税务管理员”的人数非常有限，而所辖区域却相对较大，一般纳税人面广量大且分散，管理上难免出现疏漏。据统计，目前国税系统中分布在基层税务分局（税务所）的干部只占了干部总数的三分之一，而实际从事具体辖区管理的人员更只占基层税务干部总数的一半。按此比例估算，2005年全国37.61万国税干部中只有6.3万税务管理员在从事具体辖区管理。在落实行政执法责任制后，由于岗位界定较细，大部分基层税务人员都是一人多岗，税务管理员疲于应付大量浅层次的日常事务性工作，因而在一定程度上制约了管理的力度和深度，加大了执法风险。由于一般纳税人认定管理的相关政策不断变化，基于对上述政策趋向的判断，直接从事一般纳税人认定管理的基层国税部门和干部为减少风险，难免会在政策把握以及实际认定管理上产生从严倾向，致使认定门槛比现行政策所规定的还要高。 |
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