税收大数据专集之五：“一照一码”后时代配套改革之清理账户

摘要：“一照一码”制度的实施，是社会诚信体系建设的基础。但社会诚信体系的建设在“一照一码”的基础上还需要推进其他配套措施的改革，其中清理账户是必须的一个环节，相应地还需要技术手段的支持和法律制度的保障。本文简要地介绍这几项要素的关系。 

2015年6月29日，国务院办公厅印发《关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》，明确提出要加快推进企业“三证合一”登记制度改革，将由工商、税务、质检三个部门分别核发不同证照，即原来由工商部门核发的营业执照、质检部门核发的组织机构代码证、税务部门核发的税务登记证，改为由工商部门核发加载法人和其他组织统一社会信用代码的营业执照，实行“一照一码”登记模式。随后，8月7日《工商总局等六部门[1] 

关于贯彻落实〈国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见〉的通知》（工商企注字〔2015〕121号），9月10日国家税务总局印发《关于落实“三证合一”登记制度改革的通知》（税总函〔2015〕482号）细化措施落实“三证合一”登记制度改革。关于“一照一码”这一系列的文件日不暇给地极速推出，体现市场主管各部门对此工作的高度重视，其社会终极目标是什么，后续配套措施如何改革才能实现“一照一码”的社会意义，将是近期国家治理体系和治理能力建设的热点讨论问题和重点课题。 

一、“一照一码”的目标要求

“三证合一”转为“一照一码”，继而实现全社会“多证合一”[2]，对推进国家治理体系现代化意义重大，主要体现在以下几个方面：一是这一改革可缩减多部门重复的行政职能，有利于提高行政效能，降低社会管理成本；二是政府部门、社会公众通过统一社会信用代码，可以有效识别主体身份，对信息开展关联比对分析，为实现信息共享和利用创造基础条件；三是可将分散在各地区、各部门、各领域的信用记录归集整合到当事主体的名下，形成完整统一的市场主体信用档案，为褒扬诚信、惩戒失信创造条件，有利于加快推动社会信用体系建设；四是是推动建设全国统一市场的重要举措，可在各地区、各部门实现信息共享，奠定信息公开透明的基础，为社会监管和服务提供支撑保障，促进公共管理水平提升和交易成本下降；五是有利于防范部门固化权力，杜绝形成“信息孤岛”，避免形成权力暗箱、杜绝滋生腐败现象。 

“一照一码”制度的实施，对深化国家治理体系的建设和改革提出了一系列迫切的要求。“一照一码”制度的最终目标是建立全社会信用体系，而“一照一码”制度的推行仅仅是奠定了社会信用体系的基石，社会信用体系大厦的建设还必须伴随着一系列的支柱、构架的建设才能实现，否则这块奠基石将永远被埋于地下，无所作为。构建社会信用体系大厦的一项支柱性工作将首先是清理账户。 

二、清理账户的意义 

（一）账户的基本功能

账户，是法人或自然人从业、管理货币资产、实现资金流转而在金融部门开设的户头，是金融机构为国民经济各部门、各企事业单位、个体经营者和自然人办理资金收付等各项业务，进行记录和反映所设置的一种簿籍。通过这种金融账户，可以对社会经济生活进行反映、调节、监督和管理，是开展经济活动的必要基础。经济活动中，一切国家机关、团体、部队、学校、企事业单位和个人，均须在银行或相关金融机构开立账户，才能方便地通过金融账户办理信贷、结算和现金存取业务。

金融账户中，日常大额资金周转常用的应该还是银行账户。银行账户可以分为基本账户、专用账户和辅助账户三类。其中，基本账户为客户日常办理转账资金收付和现金收付的账户。根据不同的单位及其资金性质，可以分别开立存款户、往来户、预算内存款户、经费限额支出户、预算外存款户、其他存款户等账户。同时，随着业务工作的需要，经营者会在不同的金融机构开设账户，并有意识地区分关联发票的账户和无发票业务的账户。这种多头设立账户的行为与过去多种执业代码管理的混乱关系交织在一起，为经营者逃避金融监管、洗钱、逃税营造了生存土壤，也为经营者做假账、设立几套账提供了方便。这种现状不做彻底清除的治理，地下经济就不可能得到彻底根治，扰乱社会经济秩序的不良因素就会伴随经济的发展并存发展，并由于掺杂不良信用的作用影响经济的健康发展。 

（二）清理账户

清理账户，是指在全面实行“一照一码”制度的基础上，对“一照一码”名下的所有账户进行清理。所谓清，是要搞清楚经营者名下在多少家金融机构、什么地方、开设有多少账户；所谓理，就是将经营者开设的各种账户归结到“一照一码”名下，市场主管、协管的各个部门都可以在执法过程中在“一照一码”的名下顺藤摸瓜了解和掌握经营者账户的收支情况。清理账户的前期工作，应首先将“一照一码”制度实施前的旧代码体系，尽快统筹改革置换为“一照一码”制度下统一的新代码。统一置换新代码后，要求“一照一码”的标的主体到其开户金融机构撤换备注代码。限期未撤换备注代码的账户，相关金融机构有义务冻结该账户的运作，直到撤换备注代码后解冻。 

（三）清理账户的意义

清理账户是“一照一码”发挥作用、体现效力的必须环节。如果“一照一码”实施后，未能通过清理账户建立“一照一码”与其标的主体开设账户的联系，“一照一码”就形同虚设，为创立“一照一码”制度所有改革的努力也将付之东流。社会的稳定与发展，经济是基础。社会信用体系的建立，关键是要促进经营主体经营信息的公开透明。因此，清理账户、建立“一照一码”与经营账户的必然联系是了解掌握经营主体经济信息最便捷可行的手段方式。通过“一照一码”与市场主体账户关联制度的实施，将推动整个社会信用管理体系信息的统一标准化和互联互通，特别是金融管理部门，可以利用“一照一码”，获取某一组织单位在全国各个机构开设的账户，掌握一户企业全部的收支情况。 

三、运行机制与保障措施

（一）统一代码

清理账户的必备条件是统一代码。虽然2015年10月1日后工商、税务、质检部门登记代码合而为一，但大量的市场主体是此前登记的从业户单位，需要尽快限期将其旧代码更新为统一代码。《国家税务总局关于修订纳税人识别号代码标准的公告》（2015年第66号）第四条规定，“对已设立但未取得统一社会信用代码的法人和其他组织，以及自然人等其他各类纳税人，其纳税人识别号的编码规则仍按照《国家税务总局关于发布纳税人识别号代码标准的通知》（税总发〔2013〕41号）规定执行。”可见，相关部门对旧代码向新代码的更新统一尚未列入议事日程，代码不统一，就不能顺利地清理金融账户，统一“一照一码”的预期目标也就无法实现。所以，“一照一码”制度实施后的首要工作是尽快推进代码的更新统一和相关部门的多证合一。 

（二）监管主体

事关社会诸多领域的重大事项改革，必须要有相关的权威部门牵头推进和监管。由于账户管理关系是在金融机构开设，在其他相关部门报备，所以“账户清理”的推进工作最好由金融监管部门牵头推进和督促，其他相关部门配合协助。金融机构负责建立“一照一码”与账户码的关联关系和标准化工作，账号标准最好是金融机构分类码+市场主体识别代码，可以方便社会识别市场主体账户“多户一码”和隶属金融机构关系，方便全社会的共同监督。

（三）账户信息共享

金融机构按照“一照一码”要求清理账户后，应将相关信息与工商、税务等相关部门共享，充实社会征信体系内容，可以方便地让社会相关工作查询市场主体开有多少个户，在什么地方、哪家金融机构开设账，方便涉税汇算清缴、稽查和经济纠纷等司法核查账户信息。 

（四）法律保障 

按照“一照一码”要求清理账户并实现数据共享是一项系统工作，关系社会的各个领域，需要法定原则保障。首先，“一照一码”、“多证合一”的实施，不能仅凭某一会议决议文件就形成系统制度，要有明确的法律文件予以规范其法律关系，并制定相关的实施细则完善其具体内容和相关责任；其次，要出台相关的法律文件，推进账户清理工作，明确账户清理是社会治理体系建设的基础性工作，明确责任机构的监管义务和社会责任；再次，要出台相关法律文件，明确市场主体账户共享信息相关部门的法律关系和责任。通过法律形式，将“一照一码”关联的账户信息的法律关系确定下来，确保建立一个保障“一照一码”账户信息健康运行的法律环境。

总之，“一照一码”制度改革，并非仅仅是质检、工商和税务三个部门登记合而为一那么简单。它是社会信用体系建立的基石和支柱，在整个国家治理体系和治理能力现代化建设中都具有非常重要的意义。“一照一码”制度改革对现有税收管理体系的冲击是必然的，同时对深化税收改革的启迪也是非常广阔的。社会相关部门都应突破狭隘的部门利益和旧的管理体制束缚，站在国家治理体系和治理能力现代化建设的高度来认识、深化这一改革，牢牢把握机遇，推动征信治理体系和治理能力现代化建设。“一照一码”制度改革对信息管税的要求和未来展望，一定是“互联网+税收”的模式。也就是说，税收管理工作必将融入现有的社会网络资源和征信体系中，让社会网络资源和征信体系充分为我所用，实现互联、互通、互利，做到事半功倍，互利共赢。

尾注： 

[1] 国家工商总局、中央编办、国家发展改革委、税务总局、质检总局、国务院法制办。

[2]7月1日起，浙江将全国率先全面实行营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证和统计登记证“五证合一”登记制度。 

[3]《“一照一码"配套改革:尽快清理账户》一文刊登在2016年1月20日巜中国税务报》税务研究版。刊发此文，报社也没告知一声，我也没在意，差点将这天的报纸当废旧报纸处理了。幸亏报社发稿费不知我地址，找到我说刊发了此稿。一直以为此稿是泥牛入海了。