黔府发[2022]3号 贵州省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见

贵州省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见

黔府发[2022]3号        2022-01-28

各市、自治州人民政府，各县(市、区、特区)人民政府，省政府各部门、各直属机构：

　　为贯彻落实《中华人民共和国预算法》及其实施条例有关规定，根据《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)精神，按照“坚持党的全面领导、坚持预算法定、坚持目标引领、坚持勤俭办一切事业、坚持底线思维”的原则，结合我省实际，提出以下实施意见。

　　一、加大预算收入统筹力度，增强财政保障能力

　　(一)规范政府收入预算管理。实事求是、科学合理编制收入预算，依法依规及时足额征收应征的预算收入，着力培育财源增长点，提高财政收入质量，增强财政可持续性。各地不得脱离实际制定收入增长目标。严禁将财政收入规模、增幅纳入考核评比。严禁通过税收返还等方式违规引税，严格落实各项税收优惠和收费基金减免政策，严禁违规出台税费减免政策。严禁“寅吃卯粮”，严禁虚收空转，严禁通过行政事业单位和国有企业虚假交易、自买自卖等方式虚增收入。严格执行非税收入“收支两条线”管理，严禁将政府非税收入与征收单位支出挂钩。

　　(二)加强政府性资源统筹管理。加强政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹衔接。将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算。加大预算和资金统筹力度，加强地方政府债券与其他财政资金、上级转移支付与本级预算资金、财政拨款资金与非财政拨款资金、不同年度间财政资金的统筹衔接。按照年度财政预算平衡需求，合理确定国有资本收益上交比例，逐步提高国有资本经营预算、政府性基金预算调入一般公共预算比例。

　　(三)强化部门和单位收入统筹管理。各部门和单位要依法依规将取得的各类收入纳入预算，不得隐瞒收入，未纳入预算的收入不得安排支出。各部门应当加强所属单位事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入管理，在部门和单位预算中如实反映非财政拨款收入情况。加强行政事业性国有资产收入管理，资产出租、处置等收入按规定上缴国库或纳入单位预算。

　　(四)盘活各类存量资源。定期核查清理财政存量资金，重点监管财政存量资金规模大、结存时间长的部门，完善结余资金收回使用机制，各地通过自身财力安排在年度终了未使用完的，除科研项目、需跨年度支付的项目、已进入采购程序的项目等特殊事项或经同级政府批准外，原则上不再办理结转，全部收回统筹安排或补充预算稳定调节基金，各地可结合实际采取更严格、更灵活的盘活措施，涉及预算调整的报同级人大批准，中央资金严格按照中央有关规定处理。加强国有资产统筹管理，建立新增资产配置与资产存量挂钩机制，优先通过调剂方式配置资产。机关事务管理部门应加强对本级党政机关和事业单位经营性国有资产统一监管，避免资产的部门分割、重复建设和闲置浪费。

　　二、规范预算支出管理，推进财政支出标准化建设

　　(五)加强重大决策部署、战略性举措的财力保障。预算安排要将落实党中央、国务院和省委、省政府重大决策部署作为首要任务，贯彻党的路线方针政策，按照“集中财力办大事”的原则，全力支持乡村振兴、大数据、大生态三大战略行动，大力推动新型工业化、新型城镇化、农业现代化和旅游产业化加快发展，助推全省高质量发展。

　　(六)完善预算决策机制和程序。各部门预算草案在正式报送本级财政部门前，应当报本部门党组(党委)审议。县级以上财政部门应当于本级人代会举行的30日前向同级人大财经委、预算工委提交预算草案初步方案。各地预算、决算草案提请本级人大或其常委会审查批准前，应当按程序报本级党委和政府审议。各地出台涉及增加财政支出的重大政策或实施重大政府投资项目前，除国家有明确规定的外，要按规定进行财政承受能力评估，重点论证政策出台或项目实施的必要性、可行性、公益性、收益性、资金来源可靠性，更加注重实际效果和可持续性，未通过评估的不得安排预算。对前期形成的标准过高、承诺过多的支出或政策性挂钩支出，合理评估、严控支出标准或提标幅度。

　　(七)深入推进零基预算改革。按照“资金跟着项目走”的原则，以项目谋预算、以项目看绩效、以项目谋发展。坚持所有的预算支出均以零为基点，一切从实际需要与可能出发，立足全局系统谋划年度目标任务，逐项审议预算年度内各项支出内容的必要性、合理性及其开支标准，打破基数概念和支出固化格局，改变“基数+增长”的预算安排模式。坚持量入为出原则，结合财力状况和实际需求，在综合平衡的基础上编制预算，合理确定支出预算规模。强化预算审核与项目准备情况、预算执行情况、审计意见、绩效评价结果、预算评审结论挂钩的“五个挂钩”工作机制，注重预算安排的精准性、公平性、规范性，提升预算执行率，着力健全预算支出能统能分、资金规模能增能减、项目能进能出的动态分配机制。

　　(八)优化财政支出结构。遵循“尽力而为、量力而行，注重顺序、收支平衡”的原则，优先安排“三保”(保基本民生、保工资、保运转)、政府债券付息支出后，按照“轻重缓急”的原则，视财力情况再安排其他重点支出。不折不扣落实过紧日子要求，厉行节约办一切事业，严控一般性支出。预算安排突出重点，讲求绩效，突出公共财政支出公共性、普惠性，增强财政投入的精准度，加大对教育、社会保障、卫生健康、公共安全、生态环保、科技等重点领域和刚性支出的保障力度。优化国有资本经营预算支出结构，强化资本金注入，推动国有经济布局优化和结构调整。清理压缩各种福利性、普惠性、基数化奖励。严禁违反规定乱开口子、随意追加预算，严禁以任何理由违规新建和购置楼堂馆所，严格控制和执行资产配置标准。

　　(九)兜牢兜实“三保”支出底线。坚持县级为主、市级督促、省级兜底，全面落实“三保”责任。县级要认真落实主体责任，采取调整优化支出结构、压减一般性支出等措施，全力保障“三保”;在编制年初预算、调整预算、预算执行、年终决算时，要按规定要求对“三保”事项单独编制，一并向同级人大报告;坚持“三保”支出在预算安排、国库资金拨付中的优先顺序，强化“三保”支出预算执行硬性约束;加强“三保”支出库款保障。市级要切实履行属地监督管理和指导责任，对所辖县级“三保”保障出现风险的，要采取必要措施予以帮扶;仍无力解决的，要及时向省级报告，积极配合省级部门做好应急处置。省级对全省“三保”履行兜底责任，落实省对市县“三保”支出预算审核、监测制度和激励奖补机制，推动“三保”相关转移支付逐步纳入省对下资金直达基层范围。

　　(十)创新财政资金投入方式。转变传统财政投入方式，采取政策刚性加基金弹性叠加投入产业类项目。有效控制财政投资挤出效应，强化正外部性的社会创新，凡是能通过市场化方式实施的产业化等经营性项目，应主要通过政府投资基金投资、资本金注入等方式支持，撬动社会和金融资本投入。加强基金与相关政策配套衔接，强化政府投资基金与政府专项债券政策、与中小企业信贷产品的联动协作，发挥好政策叠加作用，推动“有为政府”和“有效市场”有机结合，更好发挥市场配置资源的决定性作用。

　　(十一)完善财政资金直达机制。在保持现行财政体制、资金管理权限和保障主体责任基本稳定的前提下，稳步扩大直达资金范围，建立省市直达资金清单，全面监控直达资金使用情况。完善直达资金登记、分配审核流程，确保资金安排符合相关制度规定、体现政策导向。加强部门协同联动，强化跨区域、跨行业资金统筹整合，强化对直达资金全过程、全链条、全方位监管，确保直达市县基层、直接惠企利民。

　　(十二)推进支出标准体系建设。结合公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素，制定贵州省基本公共服务保障标准，推进基本公共服务项目清单化管理。鼓励各地结合实际在国家尚未出台基础标准的领域制定地方标准。建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系和动态调整机制。加快推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规范化。将支出标准作为预算编制的基本依据，不得超标准编制预算。

　　三、严格预算编制管理，增强财政预算完整性

　　(十三)加强预算编制管理。对中央提前下达的转移支付和新增地方政府债务限额，省级应按程序提前下达市县，增强地方预算编制的完整性、时效性。市县政府应当按照上级政府提前下达的数额，在上年实际下达预算内如实预估编制预算，既不得虚列收支、增加规模，也不得少列收支、脱离监督。优化转移支付制度体系，完善转移支付资金分配方法，探索建立激励性转移支付制度，引导和支持各地高质量发展。建立健全专项转移支付设立、定期评估、动态调整和退出机制。落实部门和单位预算管理主体责任，政府的全部收入和支出都应当依法纳入预算，执行统一的预算管理制度。各部门和单位要统筹各类资金资产，将资产管理纳入预算管理全流程，结合本部门和本单位非财政拨款收入情况统筹申报预算，保障合理支出需求。部门和单位要对预算完整性、规范性、真实性以及执行进度和执行结果负责;依法依规管理预算代编事项，准确确定项目实施主体，除应急救灾等特殊事项外，部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。

　　(十四)加强跨年度预算平衡。围绕国家和省的重大战略任务规划，加强中期财政规划管理，强化对预算编制的指导约束。涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，要做好与中期财政规划衔接，建立基于项目全生命周期管理的跨年度预算平衡机制。地方政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，科学测算评估预期偿债收入，合理制定偿债计划。结合项目偿债收入情况，探索建立政府偿债备付金制度。

　　(十五)强化项目库建设管理。发挥项目库的基础支撑作用，将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。实施项目全生命周期管理，以项目为主线，将前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目调整、项目终止等环节串联，动态反映和控制项目预算管理全过程。建立完善项目入库评审和内部审批机制，明确项目入库的评审范围、评审形式和审批程序等要素。做实做细项目储备，纳入预算项目库的项目应当按规定完成可行性研究论证、制定具体实施计划等各项前期工作，按照项目的保障顺序、成熟程度和轻重缓急等进行合理排序，突出保障重点，做到预算一经批准即可实施。实行项目动态调整和滚动管理，对执行年限已到期、目标任务已完成、绩效评价结果较差或因不可抗力影响等项目，应及时清理出库。

　　(十六)完善政府财务报告体系。建立完善权责发生制政府综合财务报告制度，将全省各地各部门纳入编制范围，全面真实客观地反映政府资产负债与财政可持续性情况。健全财政总预算会计制度，将财政财务信息内容从预算收支信息扩展至资产、负债、投资等信息。推进单位会计核算与预算管理各环节的贯通衔接，实现以项目为核心的全流程闭环管理。全面有效实施政府会计标准体系，完善权责发生制会计核算基础。完善国有资产管理情况报告制度，做好与政府综合财务报告的衔接。

　　四、强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力

　　(十七)强化预算对执行的控制。严格执行人大批准的预算，非经法定程序不得调整。对预算指标实行统一规范的核算管理，精准反映预算指标变化，实现预算指标对执行的有效控制。坚持先有预算后有支出，严禁超预算、无预算安排支出或开展政府采购。严禁出台溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原则上通过以后年度预算安排支出。规范部门的预算调整和预算调剂行为，研究建立分类处理机制。规范按权责发生制列支事项，市县级财政国库集中支付结余不再按权责发生制列支。全面清理财政暂存暂付性款项，严禁违规新增财政暂存暂付性款项。加强对政府投资基金设立和出资的预算约束。加强国有资本管理与监督。严格执行政府会计准则制度，规范各类资产的会计核算，所有资本性支出应当形成资产并予以全程登记。

　　(十八)优化国库集中收付管理。对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。严格按预算、按项目、按计划、按进度、按程序办理资金支付，严禁超进度超合同提前拨款。严禁采取以拨代支，虚列支出等方式提高预算执行进度。对不具备实施条件、项目进展缓慢以及预计难以支出的项目，一律不予拨付资金。加强库款运行监测分析和资金调度管理，完善财政收支和国库现金流量预测体系，建立健全库款风险预警机制，合理实施国库现金管理，统筹协调国库库款管理、政府债券发行与国库现金运作，确保库款平稳安全运行。

　　(十九)推动预算绩效管理提质增效。加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，强化各部门自评管理，必要时对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价。推进运用成本效益分析等方法，做好新增重大政策和项目的事前绩效评估工作。加强政府和社会资本合作、政府购买服务等项目以及国有资本资产使用绩效管理。加强绩效评价结果应用，加大绩效信息公开力度，将绩效评价结果与改进管理、完善政策、调整预算安排有机衔接，财政投入要以价值和效益为导向，对既无经济效益又无社会效益的低效无效投入一律削减或取消。

　　(二十)拓展政府采购政策功能。严格执行政府采购需求管理制度，引导采购单位在政府采购需求标准中嵌入支持创新、绿色发展采购要求。推进政府采购预算编制与年度预算相衔接，严格按照政府采购预算控制资金支付。建立支持创新产品及服务、中小企业发展等政策落实的预算编制和资金支付控制机制。依法依规实施适合以市场化方式提供政府购买服务事项。坚持费随事转，严格审核把关政府购买服务事项。

　　五、加强风险防控，增强财政可持续性

　　(二十一)健全地方政府依法适度举债机制。省级政府在国务院下达的政府债务限额内，通过发行地方政府债券或者外债转贷方式举借债务;市县政府确需举借债务的，在其债务限额内由省级政府代为举借，市县应将政府债券收入及安排的支出、债券还本付息及发行费用等纳入预算管理，并按时足额上缴还本付息资金。加强新增专项债券资金使用约束，新增专项债券应安排符合年度投资方向和支持领域、能够实现项目投入与收益相平衡的项目。优先保障已获得专项债券支持且仍有资金需求的在建项目。强化债券资金绩效管理，推动提升债券资金配置效率和使用效益。加强外贷项目实施管理，落实项目单位还款责任，严禁以各种名目逃废债务，推卸还款责任。

　　(二十二)防范化解财政运行风险隐患。除党中央、国务院和省委、省政府统一要求以及共同事权地方应负担部分外，上级政府及其部门不得出台要求下级配套或以达标评比、考核评价等名目变相配套的政策。加强政府中长期支出事项管理，客观评估对财政可持续性的影响。加强对具有专项用途转移支付资金的管理，严禁挤占挪用专项资金。持续完善财政系统内控制度建设，强化内控风险日常管控，有效运用内控成果，做好风险动态监测和预警分析，严密防范资金风险、债务风险、赤字风险、信息系统安全风险等各种风险。

　　(二十三)防范化解地方政府隐性债务风险。加强债务管理体制机制建设，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。各地政府及有关部门不得违法违规举借债务，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。严格规范事业单位和国有企业举债审批程序，禁止将事业单位、国有企业演化为政府融资平台，严禁以企业债务形式增加隐性债务。强化政府隐性债务监管，完善常态化监控机制。加强政府隐性债务风险化解专项督查，强化债务管理考核问效，严禁虚假化债、数字化债。从严查处违法违规举债、虚假化债等行为，发现一起、查处一起、问责一起，实行责任倒查、终身问责。

　　六、增强财政透明度，提高预算管理信息化水平

　　(二十四)改进预决算公开。加大预决算公开力度，扩大预决算公开范围，细化公开内容，部门项目预算安排、使用情况等项目信息，以及“三公”经费预决算信息应当依法依规向社会公开。建立民生项目信息公示制度。推进政府投资基金、收费基金、国有资本收益、政府采购意向等信息按规定向社会公开。

　　(二十五)发挥多种监督方式的协同效应。充分发挥党内监督的主导作用，加强财会监督，促进财会监督与党内监督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、统计监督、群众监督、舆论监督等协同发力。各地政府及其部门要依法接受本级人大及其常委会，以及审计部门的监督。协助推进人大预算联网监督工作。压实省、市、县三级监管责任，建立健全资金、项目监督责任制和责任追究制度，强化市对县预算执行的监管和指导;建立完善财会监督体系，将日常监管与专项检查相结合，加强财税政策和预算管理监督;健全审计发现问题整改制度，强化审计和财政监督结果的有效运用。

　　(二十六)实现预算管理信息贯通。加快全省预算管理信息系统建设工作，2022年起全面实施运行预算管理一体化系统，通过“制度+技术”手段，对财政资金全流程运行和绩效目标情况进行双监控，规范预算编制和预算执行流程。推进全省预算管理一体化系统与全国预算管理数据汇总系统对接。充分利用国家电子政务外网数据共享交换平台、财税库银横向联网等途径，逐步实现财政与相关部门基础信息的共享共用。

　　各地区各部门要充分认识进一步深化预算管理制度改革的重要意义，切实把思想和行动统一到党中央、国务院和省委、省政府的决策部署上来，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，切实保障各项改革有序推进，对于违反财经纪律的行为，严格按照《预算法》《预算法实施条例》等规定进行追责问责，绝不姑息。各地区要按照本实施意见要求，结合自身实际，细化各项政策措施，完善工作机制，压实主体责任，确保各项改革任务及时落地见效。

贵州省人民政府

2022年1月28日