“税制改革”专家系列谈

　　研究同新业态相适应的税收制度

　　中国税务报  2024年08月07日  版次：05

       作者：中国人民大学财政金融学院教授、数字税收研究所副所长 谢波峰

　　党的二十届三中全会提出，研究同新业态相适应的税收制度。“研究”一词，体现了改革的前瞻性，“适应”一词体现了改革的匹配性。笔者认为，研究同新业态相适应的税收制度需要按照管理和激励均衡、规范与宽松并重、制度明确与制度包容兼顾、制度和技术并行的原则推进。从整体思路来看，首先，改革应进一步明确哪些问题可以由政策和管理解决;其次，进一步明确税收制度需要在哪些方面作出改革或适应性完善;最后，对改革进程中出现的新问题要开展创新性研究，如针对数据要素的税制设计。

　　研究同新业态相适应的税收制度应服务于构建高水平社会主义市场经济体制，健全推动经济高质量发展体制机制，健全促进实体经济和数字经济深度融合制度等改革重点任务。

　　匹配数字经济发展的增值税改革。一是应明确数字产品和服务的界限，明确课税主体、征税对象、税率等税制要素的适用，同时逐步缩小销售货物与服务的税率差。二是在通过法律明确平台负有提供交易信息义务和具备征管技术条件的前提下，明确依托平台经营的各类主体，无论单位和个人的销售行为，无论以何种方式、渠道取得的全部收入，均应按照相应销售项目，确认为销售收入或视同销售纳税。同时根据合理税负的原则，对相应中小纳税主体实施一定的税收优惠。三是对于数字经济中供需双方共同创造价值的经营活动，在价值属性、价值分割等条件不成熟的情况下，宜按照传统方式课税，条件成熟时再进行相应完善。四是研究数据市场交易、虚拟财产交易等新交易行为的交易性质、税基确定等基本问题，为设计科学合理课税机制奠定基础。

　　匹配数字经济发展的所得税改革。在个人所得税方面，基于法律明确规定各类平台向税务部门提供个人交易信息的基础上，对个人所得税制度进行改革与完善。一方面，明确个人提供网络服务、提供数字产品与服务的收入性质和适用税目，明确与经济活动相关的以各种方式、各种形式取得的经济利益均属于个人收入范围;另一方面，逐步完善税率结构，均衡各类所得的税负水平。在企业所得税方面，应结合“双支柱”国际税改方案推行情况，在遵循国际普遍适用原则的前提下，对常设机构、预提所得税制度等进行完善。

　　进一步创新财税制度。在税收制度方面，研究实施数据税、数字服务税的可能性和可行性，实施推动技术创新的税收政策。在财政制度方面，优化转移支付制度，完善现行财政管理体制，中央财政可通过专项投资、专项转移支付方式，增加对经济欠发达地区、数字基础设施落后地区的新型基础设施建设的投入，为欠发达地区发展数字经济提供更好条件。在税收分配方面，建立完善有助于均衡地区财力的税收分配制度，在销售市场涉及地区，按照消费者数量、金额等相关因素分配来自平台企业的税收收入。

　　推动税收征管制度改革与完善。继续推动税收征管数字化转型，进一步推动税收大数据应用、电子税务局等效能提升。对应全会新提出的改革举措，完善自然人税收、消费税、税收优惠等重点领域的管理，构建征管与政策良性互动的格局，进一步推动涉税数据共享等。

　　税制改革应注重系统性、整体性、协同性

　　中国税务报  2024年08月07日   版次：05

       作者：中国人民大学财政金融学院教授、数字税收研究所所长 岳树民

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对深化税制改革提出了要求。深化税制改革的目的是形成恰当的收入汲取能力和经济社会调控能力，为推进中国式现代化建设提供财力保障和政策支持。

　　笔者认为，税制改革应注重系统性、整体性、协同性。一方面，税收制度对政府和市场、经济和社会、效率和公平、活力和体系、发展和安全等几方面关系均有影响。另一方面，财政资源包括税收在内等多个方面，出于健全预算制度和加强财政资源和预算统筹的需要，应当基于政府整体收入来考察、评价、设计各经营主体的税收负担。因此，税制改革需要从财政可持续性、各经营主体长远发展等角度进行综合考察。

　　从《决定》具体部署来看，税制改革重点有以下方面：

　　健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。一是研究同新业态相适应的税收制度。需要研究数字经济背景下，数字技术、数据资源广泛应用的新情况，包括生产方式、经营模式、收入分配等的新变化，创新适配新业态发展的税收制度。二是全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制。不论是税收优惠政策的规范，还是对重点领域和关键环节的支持，一定要依法推进，符合税收法律基本要求。三是健全直接税体系。不仅应提高直接税比重，还应更好地发挥直接税在调节收入分配、促进社会公平、激励创业就业投资方面的积极作用。完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税，需要处理好公平和效率的关系，既要强调促进收入公平分配，又要考虑促进资本市场发展，还要考虑增加居民财产性所得。建立和完善财产税制度是完善直接税体系的重要一环。四是深化税收征管改革。笔者观察到，各级税务部门在推进税收征管数字化方面已经有了很大进展，建议进一步推动数据共享，推进精诚共治。《决定》提出，完善垂直管理体制和地方分级管理体制，健全垂直管理机构和地方协作配合机制。健全各级税务机关同地方政府的协作配合机制，应是深化税收征管改革的重要任务之一。

　　增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。这是完善地方税体系的重要内容，是优化中央和地方财政关系的税制基础。一是完善增值税留抵退税政策和抵扣链条。增值税抵扣是否充分、退税机制是否科学，不仅涉及企业税负问题，也涉及地区之间税收利益问题，增值税改革应当做到应抵尽抵，抵扣链条完整，留抵退税条件合理、规模适度、应退尽退，同时，需要考虑新业态、新模式下产供销链条变化下的抵扣等新情况。二是推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。消费税改革可能涉及后续管理的问题、地区间利益关系的调整，甚至是地方财力调配的问题，应当“稳步”而非“快速”推进。三是研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税。这一改革应按照税费平移原则实施，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率，应该不会比目前税率更高，总体上不会加重纳税人负担。

　　除了深化财税体制改革的部署，《决定》中多项改革任务涉及税收制度政策的调整优化。例如，在健全促进实体经济和数字经济深度融合制度方面，提出合理降低制造业综合成本和税费负担。笔者理解这一改革任务主要体现在企业所得税，通过更科学合理的政策设计，使企业所得税制度设计更好地兼顾政府收入和企业负担。又如，在健全生态环境治理体系方面，提出落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税。在健全绿色低碳发展机制方面，提出实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，完善绿色税制。应进一步完善包括环境保护税、资源税、消费税、增值税、企业所得税、个人所得税等税种在内的绿色税制，为加强生态环境保护，推进碳达峰碳中和，促进经济社会全面绿色转型发挥更大作用。再如，在完善推进高质量共建“一带一路”机制方面，提出加强税收等领域的多边合作平台建设。目前，我国在相关税制建设、税收政策完善上已取得很大进展，未来，还需要进一步加强税收和其他领域的多边合作。此外，在深化科技体制改革方面，提出建立企业研发准备金制度，鼓励科技型中小企业提高研发费用加计扣除比例;在深化外贸体制改革方面，提出强化贸易政策和财税、金融、产业政策协同，推进通关、税务、外汇等监管创新;在完善收入分配制度方面，提出完善税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制;在健全社会保障体系方面，提出完善房地产税收制度;在健全人口发展支持和服务体系方面，提出加大个人所得税抵扣力度等。这些改革任务均需要税收的协同配合，才能落实好全会部署。

　　从总量和结构两个维度认识财税改革

　　中国税务报  2024年08月07日 版次：05

       作者：中国人民大学财政金融学院副院长、财税研究所副所长 马光荣

　　党的二十届三中全会从健全预算制度、健全税收制度、完善中央和地方财政关系等方面，对深化财税体制改革作出重要部署。笔者认为，应从总量和结构两个维度认识和谋划财税体制改革。

　　健全预算制度。从总量来看，应将政府所有类型收入都纳入预算管理，由财政部门进行统一分配。加强财政资源和预算统筹、统一预算分配权等改革举措，是落实预算完整性原则的基本要求，也是增强财政可持续性的必要举措。具体而言，加强财政资源和预算统筹，核心是将中央和地方各级政府的行政事业性资产进行有效盘活，资产清理、处置和盘活的收益要完整地纳入预算。另外，国有资本经营预算应覆盖各种类型的国有企业和国有资本收益，而不仅限于国有独资企业。未来，应建立国有股份获取收益、上缴收益的完整制度体系。统一预算分配权，强调政府性基金预算、‌国有资本经营预算、‌社会保险基金预算与一般公共预算“四本账”之间的衔接，进一步确立一般公共预算的主体地位，进一步提高财政部门在预算分配中的权限，更加彻底地落实收支两条线。

　　从结构来看，财政资金配置应提质增效，优化支出结构。通过深入实施全过程预算绩效管理、深化零基预算改革、完善预算公开和监督制度、强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督等相互联动的改革举措，提高财政资金使用效率，打破支出固化格局，把有限的财政资金用在刀刃上。

　　健全税收制度。从总量来看，全会提出规范税收优惠政策，深化税收征管改革。从结构来看，全会对优化税制结构提出三方面要求。一是税制改革要有利于高质量发展。如研究同新业态相适应的税收制度。数字经济和新兴服务业是近年来重要经济增长点和税源增长点，需要对税收制度进行优化，既鼓励新业态发展，又为拓展税源、增加税收提供基础。二是税制改革要促进社会公平。核心是健全直接税体系。提出规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税，以缩小劳动性所得与资本所得、财产所得存在的税负差异。三是税制改革要与优化中央和地方财政关系相适应。税制改革为优化中央和地方财政关系提供先导条件。

　　完善中央和地方财政关系。改革举措可以概括为“一收一放”，即上收部分事权到中央，适度下放财权给地方。其中，上收事权难度更大，也更复杂，后续需要同步推进相关行政机构实体化改革。相比之下，下放财权更容易推进。全会提出从四个方面增加地方自主财力，拓展地方税源：推进消费税征收环节后移并稳步下划地方;研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税;优化共享税分享比例;适当下沉部分非税收入管理权限等。具体哪项改革会率先落地，需要审时度势，符合宏观经济形势，也需要循序渐进，区分轻重缓急，并考虑相关配套措施是否能够跟上。例如，消费税改革对税收征管提出了更高要求。

　　总体而言，深化财税体制改革直面当前发展面临的问题，将有利于增强财政可持续性、有利于促进社会公平、有利于发挥地方政府积极性、有利于推动高质量发展。

　　改革完善财政转移支付体系

　　中国税务报  2024年08月07日 版次：05

       作者：中国人民大学发展规划处处长、财政金融学院教授 贾俊雪

　　党的二十届三中全会提出，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。笔者认为，这一部署囊括了政府间财政关系的方方面面，并把增加地方自主财力作为重点。

　　全会提出，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。同时提出，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。通过这些举措，适当向地方政府尤其是县乡基层政府倾斜财力，从而有效缓解地方财政特别是县乡基层财政的困难。此外，全面推开营改增试点后，地方主体税种存在明显短板。对此全会提出，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。这些改革举措有利于确保地方自主财力、拓展地方税源。非税收入是财政收入的重要组成部分。对此全会提出，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理，也能够有效提升地方自主财力。

　　转移支付作为中央政府宏观调控的重要政策工具，其使用目的一定要清晰。全会提出，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，为下一步转移支付政策制定提供了遵循。目前转移支付结构存在一定不合理性。专项转移支付在促进地方政府落实党中央决策部署方面具有重要作用，对专项转移支付该清理的清理、该规范的规范、该整合的整合，有利于更好地发挥专项转移支付的作用。一般性转移支付则应更加公平、透明，有助于推动区域协调发展。目前，市县政府承担的事权和支出责任相对重，自主财力相对不足，通过增加一般性转移支付，可以有效缓解市县财政压力，提升市县财力同事权相匹配程度，促使市县政府更好地履行管理职能。

　　当前，地方政府尤其是基层政府的支出责任偏重，例如，有一些委托地方代行的中央财政事权。从权责清晰角度来看，既然是中央财政事权，原则上应由中央来履行，并安排支出责任。对此全会提出，中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。这有利于规范中央和地方财政事权，减轻地方财政压力，从而更好地发挥地方政府在促进经济高质量发展和社会民生事业发展中的积极作用。