辽宁省地方税务局印发《关于深化全省地方税收征管改革若干问题的指导意见》的通知

辽宁省地方税务局印发《关于深化全省地方税收征管改革若干问题的指导意见》的通知

各市地方税务局，省局直属各单位：

　　为了巩固我省地方税收征管改革成果，推进和深化征管改革，现将省局制定的《关于深化全省地方税收征管改革若干问题的指导意见》印发给你们，请认真遵照执行。

　　并将执行情况及时向省局汇报。

辽宁省地方税务局

2000年07月05日

关于深化全省地方税收征改革若干问题的指导意见

　　为了进一步巩固征管改革成果，使之更加适应新世纪征管工作的要求，现就深化全省地方税收征管改革提出如下指导意见。

　　一、坚持正确的税收征管改革方向

　　我省自1997年以来的税收征管改革，是根据国家税务总局提出的税收征管改革方案的原则精神，从适应社会主义市场经济和税制改革需要出发，兼顾各地经济改革的进程、经济发达程度、城市规模大小、城乡间的地理差异、征纳双方素质等诸多因素而推行的。几年来的征管改革实践证明，我省的税收征管改革方向是正确的，是符合地方税收征管规律的，确立的在县(区)分局内征收、管理、稽查三职同在的内分离原则，实行的以计算机网络为依托，申报纳税、集中征收、重点稽查的征管方式，以及专管员由管户制向管事制的转变等，对于确保征收局执法权的完整统一，建立制约机制，严格税收执法，打击涉税违法犯罪，确保税收任务的完成，都发挥了重要的作用。但是，征管改革还存在一些不容忽视的矛盾和问题，主要表现在：一是对征管改革的目标和内容缺乏全面准确的认识。一些地方机械理解、僵化应用新的征管模式，配套制度和措施不完善，没有建立起良性循环的税收征管运行机制。在新旧征管模式转换特别是在专管员管户制向管事制转变的过程中，不同程度地出现了“疏于管理、淡化责任”、税源监控不力，漏征漏管等问题。二是改革走回头路。个别地区片面地把“疏于管理、淡化责任”的问题归咎于征管改革，对继续贯彻国家和省的征管改革方案产生了动摇，有的开始恢复专管员管户制。这些问题必须通过进一步深化税收征管改革加以解决。

　　坚持正确的征管改革方向，就是适应社会主义市场经济体制和分税制财政管理体制，根据《辽宁省地方税收征管改革方案》、《辽宁省地税系统市、县机构改革方案》的总体要求，汲取和借鉴国内外税收管理的成功经验，建立适应地方税收特点和规律的、以申报纳税和简化规范征管制度为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的科学严密的税收征管体系。为此，全省要坚持征、管、查三职同在和属地化管理的原则设置县(区)分局机构。

　　在征收管理上：城区在坚持以计算机网络为依托的前提下，继续完善税务人员管事制，征收以办税服务厅为载体，实行纳税人申报纳税;管理以计算机收集信息为基点对纳税人进行全面监控，通过按区域下设税务所，强化户籍监管，解决漏管户的问题。农村坚持按经济区划设立中心税务所，征收以中心税务所办税服务室和驻乡征收组为载体，区别纳税人的情况，分别实行纳税人申报纳税和税务人员巡回征收;管理以驻乡征收组为主，结合巡回征收，实施户籍、税源等监控工作。在税收稽查上：建立市、县(区)、分局双层稽查体系，市、县局设稽查局负责大要案和群众举报案件的稽查以及税收专项稽查，县(区)、分局设稽查科负责日常稽查、配合稽查局进行专项稽查和一般案件的专案稽查。城区及农村中心税务所内的稽查工作可从税收实际出发暂不按“四分离”模式确立稽查方式。

　　在现阶段，由于计算机网络的依托作用尚未全部发挥出来而出现的管理“真空”地带问题，可以通过适当调整征收科和税务所对纳税人的管理职能加以解决。最终实现税收征管的现代化、法制化、社会化，有效控制税源，保证地方财政收入的长期稳定增长。

　　二、建立科学的地方税收综合调控体系

　　科学理顺税收业务工作关系，增强税收管理工作合力，是征管改革进一步深化的重要环节。为此，必须建立起省、市两级科学高效的税收管理综合调控体系。即：税政调控体系、征管调控体系、稽查调控体系。税政调控体系是以政策法规部门和税政管理部门为主体，组织协调税收政策法规的贯彻实施以及相关税源监控;征管调控体系是以综合征管部门为主体，组织协调税收征管业务的贯彻实施;稽查调控体系是以稽查管理部门为主体，组织协调税收稽查工作的实施;这三个体系要成为今后税收工作中相辅相成、齐头并进、相互制约的三条业务主线，贯穿十各项税收业务工作之中。

　　科学界定税政、征管、稽查三个调控体系的职能。税政调控体系，主要负责税收政策法规的制定和贯彻实施，税收执法的监督和税务听证、复议、诉讼的管理，税种的征管及相关税源的监控。征管调控体系，主要负责征管规章制度的制定和贯彻实施，征管模式的运行和调整，税务登记、纳税申报、税款征收、征管资料管理、征管质量考核等。稽查调控体系，主要负责对纳税人履行纳税义务情况的监督稽查，税收违法问题的处理等。三个体系在税收管理中，税政调控体系是前提，征管调控体系是基础，稽查调控体系是保障。正确处理税政、征管、稽查三个调控体系的相互关系。

　　一是要切实解决好税政部门在税种管理上与综合征管部门实施基础征管工作之间的矛盾。税种管理应贯彻“三位一体”的工作方针，即税政建设、税种征管、组织收入一起抓。其中税种征管应着重解决税制与征收结合点上存在的各种问题，以保证税收政策法规的全面贯彻执行。税种管理要遵循综合征管部门确定的基本征管程序、制度、征收方式等对各税种的基本规定具体化，以有效地堵塞由于税制与征收管理结合不够而出现的漏洞，保证税款的应收尽收。税种征管的前提是要遵循税法和综合征管的基本规定。二是要切实解决好税政调控体系对稽查调控体系的监督和制约问题，主要体现在税政部门指导稽查部门正确执行税法和法规部门对稽查部门执法情况进行监督上。三是要切实解决好征管调控体系对各项税收征缴、纳税人的稽查等诸类税收管理活动的科学规范问题，主要体现在综合征管部门对征收、管理、稽查、处罚等各项对纳税人发生法律效力的执法程序的确立和指导。

　　三、建立科学的税收管理组织机构

　　改革省、市、县(区)、分局税政管理组织机构。其改革的主要方向是，省、市、县(区)、分局税政管理机构遵循递减设置的原则。省级税政管理机构，因具有地方税种的政策制定、解释权，可适当划细分类管理;市级税政管理机构，因具有组织、贯彻、税政调研权限，可依照税收规律适当合并管理，其税政管理机构要比省一级相对削减;县(区)、分局级税务机关因只有税收政策的执行权，大的县(区)、分局可单独设立税政管理机构，小的县(区)、分局可与综合征管合并建立综合业务管理机构。

　　改革市、县(区)、分局征收管理机构。根据属地化征收管理的原则设置征收机构，主要是改变按行业或隶属关系设置直属征收分局的管理模式，按照行政区划设置征收机构。纳税人不论往册类型、隶属关系如何一律由其往册地或生产核算地主管地方税务机关征收管理。城区(郊区)征收分局内按照突出征收管理，有利税款征收、有利于税源监控，有利于方便纳税人的原则，精简、规范内设机构;在城区(郊区)征收分局下设税务所。县(市)级地方税务局本着直接从事征收管理的原则调整内设机构，在农村按经济区划设置中心税务所(分局)。

　　理顺和调整市、县(区)、分局机构职责。根据税收征管规律，本着“相切不相交”的原则合理划分和调整各级地方税务机关内设机构的职责，强调规范、统一。对特殊情况，在不影响机构改革整体框架，征管软件运行允许的前提下可对个别内设机构职责进行适当调整和完善。

　　四，提高征管现代技术手段的应用水平

　　依托计算机实施税收征管工作全过程的监控管理，是税收征管改革的重要组成部分，也是征管改革是否取得成功的重要目标之一。税收征管软件开发和应用的主要标准是：在业务上，要满足国家、省、市税政、税源调查、税务报表及税务稽查选案分析、直接面对纳税人的税务机关征收管理的需要;在实践上，要将全部的纳税人信息通过计算机进行统计整理，为各级地方税务机关提供征管查的准确数据，把税务干部从繁杂的手工操作中解放出来，把大量的人力投入到税收征管检查第一线。因此，各级信息管理部门要切实按标准进行征管软件的完善，并抓好涉税信息采集录入的管理工作。各级税务机关要充分利用税收征管软件提供的信息进行税收管理，从根本上解决税收征管工作中的“人海战术”和依靠恢复专管员管户制进行税源监控的问题。

　　五，强化税收的源泉监控管理

　　全面加强税源监控管理。建立以计财部门为主，各税政部门、信息管理部门配合的税源监控机制。各地要把税源监控与计算机应用紧密结合起来，全面采集征管各个环节的涉税信息，特别要加强与计划、财政、经贸、统计、工商、国税、金融等横向经济部门的涉税信息的交换，从而达到摆脱手工操作做法，利用网络资源，实现税源信息的“数据分类、分层加工、资料共享”，并利用相关税收数据模型，汇总分析税源变化状况，运用现代化的税源监控手段，多层面地进行税源监控管理，从而努力实现税源管理由粗放型向集约型转变，管理手段由人工管理向计算机管理转变。

　　加强户籍管理，严把纳税人开业税务登记的审核确认关。市局征收管理科(处)在城区1—2个办税服务厅(室)内设置税务登记窗口，派驻人员负责集中受理城区纳税人的开业税务登记并确定纳税人的主管地方税务机关，及时向纳税人主管征收分局传递有关登记信息，县(郊区)纳税人的开业税务登记，由县(郊区)地方税务局(分局)办理，也可由纳税人所在地的税务所受理并转报县(区)

　　地方税务局(分局)办理。在此基础上，各级地方税务机关对开业税务登记要全面推行开业税务登记验点制度。

　　强化税务所功能，严把漏管户的清查堵漏关。城区(郊区)征收分局下设的税务所、专业市场税务所以及县局所在地的税务所，要担负起对辖区内各种注册类型漏管户的常年清查任务，督促漏管户办理税务登记。对于清查出的漏管户，由税务所责令纳税人限期到集中税务登记地点办理税务登记有关手续，并同时将漏管户信息传递给市、县局集中税务登记管理部门;对于逾期末补办税务登记手续的，税务登记管理部门可直接指派相关部门或人员下户查处。

　　六、强化税务稽查管理

　　在税务稽查的程序上，推行“选案、检查、审理、执行”四分离的税务稽查模式。

　　建立税务稽查综合调控制度。各级地税机关实施专项稽查时，须提出稽查计划和拟查方案，由稽查局汇总制定综合稽查实施方案，其标准是：稽查重点突出、方向明确、税种查全、环节查到、问题查清、依法处罚，严格安排单税种或单项目的专项稽查，稽查方案报同级或上级地方税务局局长办公会批准后由稽查局会同有关部门组织实施。

　　建立纳税人信誉等级制度。主要内容是：以在一定期限内纳税人是否及时、足额申报并缴纳税款的情况和税务机关每次对纳税人稽查情况的记录等内容为依据，建立纳税信誉等级。对信誉良好的纳税人，可减少稽查次数，或在一定时限内免检;对纳税记录不佳、纳税意识淡薄、财务制度不健全、办税人员素质较低的，则作为重点稽查对象。此项制度的建立由综合征管部门牵头，稽查部门紧密配合协作。在此基础上，对纳税人实行ABC分类稽查方法。

　　对列为c类户的纳税人实行必查制度，经加权后对诚实的纳税人给予较少次数的稽查。

　　建立税务稽查主协查制度。税务稽查要根据稽查人员的业务状况、工作的难易程度和干部的技术级别，进行分工稽查。建立主协查制度即通过考试、考核在稽查机构中产生主查若干名，其签字的稽查报告有效。

　　加强涉税违法案件审理工作。为了确保涉税案件查处质量，各级地方税务局均应成立涉税违法案件审理委员会，负责对涉税大案、要案和定案有困难的案件审理。省、市地方税务局案件审理委员会，由政策法规部门协调征管、稽查、监察和各税政部门开展审理工作;县(区)、分局涉税案件审理委员会，由税政科协调综合征管科、农税科、稽查科、监察科开展案件审理工作。

　　加强税务行政复议、听证、诉讼、赔偿工作。为了维护纳税人合法权益，保证税务机关执法接受纳税人和有关部门监督，各地要充分重视行政复议、诉讼和赔偿工作。

　　县以上各级地方税务局要成立复议委员会，由政策法规部门协调综合征管、监察和其他税政部门，按照《行政复议法》和《税务行政复议规则》等相关法律、法规，负责对提请听证、复议、诉讼的涉税事项进行统一管理。

　　调整和改进涉外税收的税务稽查管理。实行涉外分局、稽查局对涉外纳税人双重稽查体制。涉外企业的日常稽查由涉外分局负责，涉外举报案件的稽查由稽查局负责，涉外企业的专项稽查由涉外分局与稽查局统一部署，共同编组进行稽查。

　　七、加强和规范定期定额核定管理

　　对个体私营经济、建帐困难的部分内资企业和少数涉外企业可实行定期定额征收管理。要建立由综合征管部门统一调控的定额管理模式。定期定额的对象包括各种注册类型的内资纳税人和涉外纳税人。定期定额管理要在坚持广泛开展典型调查、科学测算的基础上，建立起一套科学严密公开的评税程序。县(区)、分局要建立评税委员会。

　　由综合征管科协调税政科、监察科，按照全市统一、内外税一致的定额测算评定标准，对评税事项开展评议工作，评定结果要上报市局征收管理科(处)核查备案，从而达到内资与外资纳税人、企业与个体纳税人同行业之间的税负平衡。

　　八、全面推行税务行政执法责任制

　　税务行政执法责任制是把税务机关、税务人员的法定职权和责任予以规范的重要制度。实行行政执法责任制，要以行政执法公示制、规范性文件备案备查制、行政执法监督检查制为重点，加大执行执法过错追究制的力度。对于税务人员在税务执法活动中违反国家的法律、法规，损害或侵犯了国家利益或纳税人合法权益的，要本着公正、公开、实事求是的原则，坚持教育和处罚相结合的方式，对过错人追究有关责任;触犯刑律的，要移送司法机关处理，从而增强税务人员执法的责任心，防止执法的随意性和不廉洁行为的发生。

　　九、建立严密的税收征管质量考核机制

　　征管质量考核是检验税收工作质量与效率的有效手段。为此，按照国家税务总局关于征管质量考核的有关精神，结合我省实际，确立“十率”征管指标考核体系：即登记率、申报率、入库率、处罚率、滞纳金加收率、欠税增减率、申报准确率、立案率、结案率、复议变更(撤销)率等。征管质量指标的考核实行省、市分级考核的方式，即各市对县(区)、分局进行“十率”指标的全面考核。

　　在此基础上省局暂对各市登记率、申报率、入库率、处罚率等四个指标进行考核，以后逐步扩大考核指标范围，最终实现全部指标的考核。

　　十、进一步加强协税护税网络建设

　　随着社会主义市场经济的发展，纳税人的数量在逐年增多，纳税人的经济结构已经发生明显变化，建立严密的社会监控和司法保障体系是实现地方税收工作依法治税总体框架的重要组成部分。因此，必须建立纵横交错、严密的协税护税网络，建立起专业管理、部门协税、群众护税、明暗结合、立体交叉网络。当前的协税护税工作主要侧重以下两个方面，一是充分惜助公、检、法等司法部门的专业管理职能，加大对偷、逃、抗税的打击力度，维护税收征管秩序的稳定，该移送的涉税违法案件必须移送，不能以罚代刑;二是充分调动街道、社区、村委员会、居民小组和自然人的协税护税的积极性，制定切实可行的群众性协税护税的举报制度和重奖制度，在全社会形成有偷税就有举报，有举报就有查处;举报准确，就会得到相应奖励的奖惩机制。