许善达建议优先上收社保事权，贾康建议三层政府架构

“财税战略主要包括国家和企业的关系，以及中央和地方的关系。前者在7月份中央政治局会议上已经明确，要从稳定宏观税负转向降低宏观税负；而后者也有了答案，不是减少中央收入增加地方收入，而是在保持中央地方收入格局大体不变的前提下，上收部分地方承担的支出责任。”联办财经研究院院长、原国家税务总局副局长许善达在10月15日的首届野三坡中国经济论坛上表示。

许善达说，2013年开始的稳定宏观税负的要求在今年出现了变化。今年一季度做出5月1日开始“营改增”的决定，“营改增”加上降低社保缴费率共计减税费6000亿以上。许善达直言，如果政策导向还是稳定宏观税负的话，有减税就必然有增税。到底是要加税还是改变政策导向为降低宏观税负，是个不能回避的问题。

7月份的中央政治局会议确定了降低宏观税负的方向。这个方向做出调整之后，后续仍有许多值得研究的问题，比如要宏观税负要降低到什么程度，除了6000多亿的减税之外，还需不需要对其他的税负做出一些讨论等。

另外，在央地关系调整上，许善达直言，“中央减少收入、地方增加收入”的思路已经被否定了，中央政治局最终决定保持中央地方政府收入格局大体不变，而上收由地方政府承担的支出责任，其中大家最为主张、也形成共识的建议是将社会保障的支出责任上收至中央。

他分析说，以前中央财政比重小，没能力承担社保支出，所以是分省统筹。甚至有的省级财政也承担不了，由市级财政承担。这种分散化的社保体系出现了很多问题，比如流动人员的社保非常麻烦。所以许多专家建议，上收支出责任最优先的是上收社保的支出责任。

8月24日，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》出台，作为财税体制改革三大内容之一的中央和地方事权和支出责任划分改革终于拉开帷幕，以财政事权和支出责任为切口，推动事权和支出责任划分的改革也终于开启。

财政部财科所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康也在上述论坛上谈及央地关系调整。他直言，“文件里使用的‘财政事权’的概念让一些人疑惑，到底财政事权和政府事权有无区别？我个人认为，财政事权只能是政府事权。”

他分析，现在我国的预算是全口径预算，所有的政府行为和政府的财政都要表现在预算之内，纳入规范的预算体制。所有的政府事权都要对应预算，对应到所谓的财政事权上。所以无论文件用什么词，其实说的都是各级政府应该做什么，不应该做什么，是各级政府的职能。

对于央地关系调整的思路，他指出，应该按照财政部部长楼继伟此前提出的三原则来划分中央地方事权，即外部性、信息复杂程度与激励相容三原则。比如国防外溢性很强，应该是中央的事权；而辖区内不动产和居民住房几乎没有外溢性，应该适合地方政府管理。

此外他认为，要深究事权配置的合理化是否可以跳过财权配置的合理化，直接与财力匹配。中央过去提事权与财权相匹配，后来不提了，只是提事权和财力相匹配，他明确表示这种思路不成立。

“跳过财权配置，仅考虑事权和财力匹配，意味着整体靠转移支付来解决问题，而不考虑税基如何合理配置，显然此路不通。既然是分级财政，那么各级财政的税基如何配置这个问题是绕不过去的。”贾康直言。

在他看来，三大财税体制改革的最终目的，都是要实现一级财政、一级事权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权这七个“一级”的财税管理体制，每一级政府都有要对应的、独立的七个“一级”。

从这个角度来看考虑各级事权财权合理化的通盘框架，他认为没有可能继续维持五层级政府的框架结构，建议通过省直管县和乡财县管来实现三级政府框架，把分税制贯彻到底，从而改变当前的现状，即中央和省级政府之间是分税制，而省级政府以下实际上已经是分成制、包干制的旧体制。

（文章来源：《财经》，记者：周哲，编辑:刘昱辰）

贾康介绍

第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。曾受多位中央领导同志邀请座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。