国市监信[2019]128号 国家市场监督管理总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见

国家市场监督管理总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见 

国市监信[2019]128号           2019-06-28

各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团市场监管局(厅、委)：

　　商事制度改革以来，各级市场监管部门深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，着力提高市场准入便利化程度，降低制度性交易成本，营商环境得到显著优化，创新创业活力得到有效释放，群众满意度和获得感明显增强。与此同时，少数不法分子违背诚实信用原则，冒用他人身份信息取得公司登记(以下简称冒名登记)，干扰了正常的公司登记注册秩序，群众反映强烈，社会高度关注。

　　市场监管部门作为法定的企业登记机关，必须牢固树立以人民为中心的发展理念，想群众之所想，急群众之所急，扎实开展撤销冒名登记工作，有效回应公众期待和社会关切，切实维护商事登记权威性和“放管服”改革成果，切实保障广大人民群众的合法权益。

　　为做好撤销冒名登记工作，现提出如下指导意见：

　　一、积极应对群众诉求

　　对于被冒用身份信息取得公司登记的人民群众(以下简称被冒用人)撤销冒名登记的反映，各级市场监管部门应积极应对负责。撤销冒名登记工作由作出该次登记决定的市场监管部门(以下简称登记机关)负责。登记机关发生过变更的，由现登记机关负责撤销。

　　被冒用人本人向登记机关反映被冒名登记情况的，登记机关及时做好记录。被冒用人本人不能到场反映的，登记机关应对其进行远程身份核验。

　　登记机关要认真核验被冒用人本人签字的撤销登记申请及其身份证件复印件(本人到场的，核实原件)。被冒用人还可以一并提供身份证件丢失报警回执、身份证件遗失公告、银行挂失身份证件记录、由专业机构出具的笔迹鉴定报告等有助于认定冒名登记基本事实的文件材料。

　　二、做好公示和调查工作

　　登记机关应将公司涉嫌冒名登记的情况(包括被冒名登记时间、具体登记事项、登记机关联系方式等)通过国家企业信用信息公示系统(以下简称公示系统)及时向社会公示。公示期45日。公示期内调查终结并作出调查结论的，终止公示。

　　登记机关要通过查阅冒名登记行为涉及的档案材料，对公司住所或经营场所进行现场检查，询问公司相关人员、登记代理人或利害关系人等方式，对冒名登记基本事实进行调查，并根据需要征询公安、税务、金融、人力资源社会保障等相关部门意见。

　　利害关系人主张与冒名登记相关的民事权利正在诉讼过程中，人民法院尚未作出判决、裁定或生效判决、裁定尚未执行完毕的；或者有证据证明冒名登记涉及的股权存在争议，各方尚未达成一致的，登记机关应中止调查，并相应延长公示期。

　　三、审慎作出撤销登记决定

　　登记机关在调查终结或公示期满后作出调查结论，并据此作出撤销或不予撤销登记的决定。公司在调查前已被吊销营业执照的，不影响登记机关作出撤销登记的决定，但因提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记、被吊销营业执照的除外。

　　登记机关调查认定冒名登记基本事实清楚，或者公司和相关人员无法取得联系或不配合调查且公示期内无利害关系人提出异议，登记机关认为冒名登记成立的，应依法作出撤销登记决定。

　　有证据证明被冒用人对该次登记知情或事后曾予追认，或者公示期内利害关系人提出异议经调查属实，登记机关认为冒名登记不成立的，应依法作出不予撤销登记决定。

　　人民法院生效判决或裁定已认定冒名登记事实的，登记机关应作出撤销登记决定。公安、税务、金融、人力资源社会保障等相关部门出具书面意见不同意撤销登记，或者撤销登记可能对公共利益造成重大损害的，登记机关应作出不予撤销登记决定。

　　登记机关应将撤销(不予撤销)登记决定送达冒名登记的公司及被冒用人。在调查过程中已发现公司通过登记住所或经营场所无法联系的，可以直接采取公告方式送达该公司。

　　四、准确公示撤销信息

　　登记机关作出撤销登记决定后，应在登记注册系统标注作出撤销决定的状态，并通过公示系统向社会公示。撤销公司设立登记的，公示公司名称、成立日期、被撤销登记日期和原因、作出撤销决定的登记机关等基本信息。撤销公司变更登记的，恢复公示冒名登记前的信息，同时公示撤销冒名登记相关信息。撤销公司注销登记的，公示注销前的信息，并标注“已撤销注销登记，恢复主体资格”。

　　撤销冒名登记所形成的全部材料，要单独立卷，归入公司登记档案。

　　五、强化信用惩戒

　　总局建立全国虚假登记责任人数据库。登记机关负责将冒名登记的直接责任人录入虚假登记责任人数据库。对再次提交登记申请材料或作为登记申请人的，可以进行严格审查。对虚构事实或提交虚假证明材料，逃避债务、偷漏税款或进行其他违法犯罪活动的，登记机关配合有关部门进行查处，并实施信用惩戒。

　　对冒名取得公司变更或注销登记，被撤销登记的，应按照《严重违法失信企业名单管理暂行办法》的规定，将所涉公司列入严重违法失信企业名单。

　　六、做好后续处理工作

　　冒名登记被撤销后，因冒名登记导致的被冒用人相关信用惩戒和市场禁入措施停止执行。登记机关应及时更新数据，解除信用约束措施。

　　登记机关或其上级机关认定撤销登记的决定错误的，可以撤销该决定，恢复公司原登记状态，并通过公示系统进行公示。

　　七、加强部门协调配合

　　各级市场监管部门要在地方党委政府的领导下，加强与公安、税务等相关政府部门和司法机关的协调配合。在撤销冒名登记工作中发现的其他违法行为线索，应当移送有管辖权的部门处理；涉嫌犯罪的，应当移送公安机关。要做好部门间信息共享工作，及时推送撤销冒名登记相关数据，推进被冒用人无辜受限问题的解决。

　　八、做好工作保障

　　各省(区、市)市场监管部门要结合实际情况，制定撤销冒名登记的细化措施，明确撤销冒名登记工作的职责分工、工作流程、审批权限、档案管理等。要按照总局相关技术方案的要求做好公示系统优化改造，及时调整登记注册系统，为撤销冒名登记工作提供有效支撑。

　　撤销冒用他人身份信息取得个人独资企业、合伙企业、非公司制企业、农民专业合作社、个体工商户等市场主体的登记，以及撤销冒用他人身份取得公司董事、监事、高级管理人员、清算组成员等备案的，参照本意见执行。

　　在撤销冒名登记工作中遇到的问题，请及时报告总局相关司局。

国家市场监督管理总局

2019年6月28日

市场监管总局召开2019年二季度例行新闻发布会

市场监管总局           2019-06-28

　　2019年6月28日下午3时，市场监管总局以“撤销冒名登记，遏制冒用他人身份信息登记违法行为”为主题，召开例行新闻发布会。

　　文字实录

　　市场监管总局新闻宣传司司长、新闻发言人于军：各位记者朋友，各位领导、各位同事，大家下午好。欢迎大家参加市场监管总局2019年二季度例行新闻发布会。今天我们邀请到了登记注册局副局长陈叔弘、信用监管司司长常宇，就“撤销冒名登记，遏制冒用他人身份信息登记违法行为”这个主题与大家交流，介绍总局刚刚出台的《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》（以下简称《指导意见》）有关情况和内容。我们还邀请了新华社、中央广播电视总台、光明日报、经济日报、科技日报等10多家媒体代表。

　　首先，我代表市场监管总局对记者朋友们的到来表示热烈欢迎，对各位对市场监管工作的关注、支持表示感谢！

　　按照党中央国务院决策部署，2014年以来，我们持续推进商事制度改革，通过实行注册资本实缴制改认缴制、取消最低注册资本限制、简化住所登记手续等举措，大幅降低了市场准入门槛，提高了社会资金效率，方便了市场主体投资创业。但是，也有少数不法分子冒用他人身份骗取注册登记（以下简称“冒名登记”）。我国实有登记企业3615.4万户，到目前为止各级市场监管部门接到的冒用他人身份证信息办理登记的举报数量约为2.9万件，占比0.08%。这种违法行为给当事人带来极大困扰，造成了负面的社会影响，必须给予严厉打击，加大违法成本和失信惩戒力度，才能防患于未然。

　　一是市场监管部门推进实名登记工作情况。2016年以来，我们大力推进企业登记全程电子化，各地结合实际，通过购买服务等方式基本建立了线上身份验证和电子签名机制，在一定程度上防范了冒用身份虚假注册问题。为健全线下企业登记实名验证手段，2018年起，市场监管总局按照国务院办公厅“互联网+政务服务”试点要求，依托国家政务服务平台统一身份认证系统推进“全国企业登记身份信息实名验证系统”建设，并于2019年3月1日正式上线运行。该系统包括“企业登记相关自然人身份验证APP”和“企业登记注册办理联网查验”两大功能模块，兼顾实名验证和注册便利两个方面，有力完善了线上线下全方位企业登记实名验证技术手段。5月1日，全国29个省（区、市）全部完成系统对接，对通过线下窗口方式申请办理登记注册业务的相关自然人实施实名验证（注：考虑到迎接世界银行营商环境评价的实际情况，北京市、上海市暂缓实施）。全国已有近400万用户下载并成功注册了“企业登记相关自然人身份验证APP”，每日平均注册用户近8万，人脸识别正常通过率达到98%左右，在遏制冒名登记方面发挥了重要作用。

　　二是市场监管部门打击冒名登记所做的主要工作。2019年2月25日媒体播出冒名登记专题报道后，市场监管总局高度重视，总局领导召开专门会议研究，立即责成有关地区市场监管部门认真调查核实情况、迅速果断处理。印发《市场监管总局办公厅关于依法做好遏制冒用他人身份证信息办理公司登记违法行为有关工作的通知》（市监注〔2019〕9号）。召开全系统推进企业注销便利化和做好遏制冒用他人身份证信息办理登记违法行为工作电视电话会议，并邀请最高人民法院、公安部、税务总局等部门参加，在全国范围抓紧推进工作落实。

　　与此同时，我们也意识到，冒用他人居民身份证是一种违法犯罪行为，仅凭撤销登记并不能完全达到打击犯罪分子、维护被冒用人和其他相关利害关系人合法权益的效果。我们将积极配合有关部门，依法打击冒用他人居民身份证的违法行为。

　　三是完善制度设计做好撤销冒名登记工作。面对冒名登记的复杂问题，市场监管总局高度重视，急群众之所急，积极发挥职能作用，主动担当作为。经过大量调研、论证，制定了《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》，为维护被冒用人合法权益、解决群众实际困难提供了可操作的依据。《指导意见》对市场监管部门撤销登记的条件和流程作出了明确规定。针对群众反映的撤销难、周期长、材料多、费用高、缺乏惩戒措施等问题，我们逐一进行了回应。

　　《指导意见》在制定过程中，通过总局官方网站向社会公开征求了意见。社会公众对此反响热烈、积极参与。对公众所提的意见，我们都进行了逐条研究，并予以充分吸收。下一步，我们将积极从“为群众解决实际困难角度”出发，指导全国各级市场监管部门做好撤销冒名登记各项工作。目前，总局正在深入开展“不忘初心，牢记使命”主题教育，“为民服务解难题”正是我们具体目标之一，着力解决群众的操心事、烦心事、揪心事。及时出台《指导意见》，正是总局贯彻落实以人民为中心的发展思想，推进市场监管工作的最新实践。

　　市场监管总局新闻宣传司司长、新闻发言人于军：下面，请信用监管司常宇司长为大家简要介绍一下《指导意见》有关内容。

　　市场监管总局信用监管司司长常宇：各位记者朋友大家好。下面我简要介绍一下总局刚刚制定出台的《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》的主要内容。刚才于司长已经介绍了，这个指导意见实际上是针对群众反映强烈、媒体高度关注而现行法律法规又没有明确操作规定的撤销冒名登记问题而出台的，针对撤销冒名登记工作的受理、公示、调查、撤销、惩戒和纠错等环节提出了8个方面的意见，供各地市场监管部门掌握、执行。

　　一是积极应对群众诉求。对“被法人”“被股东”的群众向市场监管部门反映情况的环节作出具体规定。针对群众普遍反映的投诉难、材料多、费用高问题，《指导意见》将举报门槛降到最低。例如，本人不能亲自到场的可以在网上进行远程身份核验，避免来回跑路；不要求必须提供笔迹鉴定材料，大大节约举报的费用。被冒用人只需要核实身份、作简单登记、提交现有的身份证复印件就可以完成反映情况的流程。

　　二是做好公示调查。在以往的撤销冒名登记案例中，最难的就是取证调查，因为很多冒用身份设立的公司实际上都没有真实的地址和联系方式，找不到人。在原来，这种情况只能停止调查，无法撤销登记。《指导意见》作出了一个新的规定：市场监管部门把被冒用人反映的情况通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，如果45天之内没有其他人提出异议，也没有出现诉讼等情形，市场监管部门就可以直接认定冒名登记成立。

　　三是作出撤销登记决定。明确规定了撤销登记的情形和不予撤销的情形。撤销的情形包括：经市场监管部门调查认定冒名登记基本事实清楚，公示期内无人提出异议，以及法院生效判决裁定对冒名登记作出认定。

　　四是准确公示撤销信息。冒名登记被撤销后，市场监管部门会在国家企业信用信息公示系统上公示信息，还被冒用人清白。其他单位和部门通过公示系统可以很便捷地获知这个信息。

　　五是强化信用惩戒。市场监管部门对冒名登记的直接责任人（登记注册代理机构和个人居多）加大信用惩戒力度。我们将建立全国性的虚假登记责任人数据库，各级市场监管部门撤销冒名登记后，将调查发现的直接责任人录入虚假登记责任人数据库。这些人只要再次到市场监管部门办理登记注册，我们都会严格审查，增加他的违法成本。同时我们还会配合有关部门对他们实施信用联合惩戒。

　　六是做好后续处理。冒名登记被撤销之后，被冒用的人原来在市场监管部门受到的一些惩戒措施会及时停止执行。市场监管部门在工作中发现撤销决定错误的，还会主动纠正。

　　七是加强部门协调配合。市场监管部门将加强与公安、税务等相关政府部门和司法机关的协调配合。在撤销冒名登记过程中发现的其他违法行为线索，会移送给有管辖权的部门处理；涉嫌犯罪的移送公安机关，共同对冒用他人身份证件的违法犯罪行为实施打击。

　　八是做好工作保障。《指导意见》印发后，我们要求各省级市场监管部门结合具体工作情况，制定撤销冒名登记具体措施办法，明确内部职责分工、工作流程、审批权限、档案管理等内容，做到“事有人管，责有人负”。

　　以上就是总局《指导意见》的主要内容。我们相信这个意见能为冒名登记问题的解决提供有效政策支撑，有力保障群众合法权益、维护公平有序的市场秩序。

　　谢谢大家！

　　市场监管总局新闻宣传司司长、新闻发言人于军:现在进入记者提问环节。请陈叔弘、常宇两位司局长，就大家关心的问题进行解答。

　　中央广播电视总台央视杨劼：我们看到,在撤销冒名登记意见里,还有一些不予撤销的情形,请问这是出于什么考虑?

　　市场监管总局信用监管司司长常宇：在出台的《指导意见》里,确实设置了几种不予撤销的情形,我逐一做一下介绍：

　　第一种情形是“有证据证明被冒用人对该次登记知情或事后曾予追认的”。冒名登记实质上是被冒用人对该次登记不知情,或事后也没有追认的情形,如果有证据证明被冒用人对该次登记知情或事后曾予追认，那么就不属于冒名登记的范畴,自然不能予以撤销。

　　第二种情形是“公示期内利害关系人提出异议经调查属实的”。有许多冒名登记的公司是无法取得联系的，也无法调查清楚事实，为了方便被冒用人撤销冒名登记，维护自己的合法权益，我们参照《公司法》关于公司注销的规定设置了一个公示期，在公示期满后即可撤销登记。但如果该公司涉及股权纠纷、合同纠纷、债权债务等问题，有人在公示期内提出异议的，登记机关不能罔顾其他人的合法权益作出撤销登记决定。

　　第三种情形是“公安、税务、金融、人力资源社会保障等相关部门出具书面意见不同意撤销登记的”。涉嫌冒名登记的公司也可能因触犯法律法规，正在被公安、税务、金融、人力资源社会保障等其他政府部门调查、处理。撤销登记后会对相关工作带来不利影响，应当认真加以甄别，因此也不能做出撤销决定。

　　第四种情形是“撤销登记可能对公共利益造成重大损害的”。有的公司涉嫌非法集资、传销等违法行为，撤销后会对公共利益造成重大损害，登记机关应作出不予撤销登记决定。

　　当然，市场监管部门不予撤销冒名登记并不意味着当事人没有其他权利救济手段。对于冒名登记行为涉及民事权利纠纷的，当事人可以提起民事诉讼，通过法院判决维护自身权益。如果当事人对不予撤销登记决定有异议的，还可以申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。

　　新华社赵文君：请问为什么会出现“被老板、被股东”这种情况？总局是如何看待这个问题的？

　　市场监管总局登记注册局副局长陈叔弘：2014年，国务院印发《注册资本登记制度改革方案》，提出了降低市场准入门槛、强化信用监管、促进社会共治的商事制度改革目标，确立了便捷高效、规范统一、宽进严管的改革基本原则。商事制度改革大幅降低了市场准入门槛，方便了市场主体投资创业，市场主体数量快速增长。2014年至2018年，全国年均净增市场主体991万户，日均新设企业从改革前的0.69万户提高到现在的1.89万户，经营主体大量涌入市场，增强了市场的活力和创造力，扩大了就业、提升了税收，给整个社会带来了正面的积极效益。

　　《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》中明确规定：“尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查”，现行法律法规允许由全体股东指定的代表或共同委托代理人报送材料、申请设立登记，法人、股东等不用到现场签字。材料齐全、符合法定形式，市场监管部门就依法予以登记。在实际工作中，没有身份信息数据和权威、专业技术的支撑，工作人员难以辨别身份证明材料的真伪，更难以兼顾“注册便利化”和“实名验证”两个方面。极少部分不法分子，刻意、恶意地利用改革的制度红利，冒用甚至盗用他人身份办理登记，对这类严重违法行为，必须严厉惩处。

　　市场监管部门在处理冒名登记问题上依法履职、主动作为，一方面按照“放管服”改革的要求，尊重民事权利，继续放宽市场准入，推动登记便利化改革，对申请材料实行形式审查；另一方面，主动做好相关制度的完善和协调工作，防止有关情况发生。近几年，总局通过大力推进企业登记全程电子化，基本建立了线上身份验证和电子签名机制，今年3月1日开始正式运行的“全国企业登记身份信息实名验证系统”，进一步健全了线上线下全方位企业登记实名验证技术手段，在源头上有效遏制冒用他人身份骗取登记注册的行为。《指导意见》出台后，我们将做好相关贯彻落实工作，部署各级市场监管部门继续积极作为，主动回应公众期待和社会关切，做好群众反映记录、公示调查及撤销登记等工作，切实保护群众合法权益。

　　第一财经马晓华：冒用他人身份信息取得公司登记，可以说是近些年来群众反映比较集中的问题。很多人奇怪，为什么明明不是我办的公司，是“被法人”、“被股东”了，但是撤销登记就那么难？这里面有什么深层次的原因？

　　市场监管总局信用监管司司长常宇：冒用他人身份信息取得公司登记，也就是我们所说的“冒名登记”，是一个非常复杂的问题，涉及法律法规层面和实践层面。

　　从法律层面看，目前我国《行政许可法》《公司法》《公司登记管理条例》等法律法规只对撤销冒名登记做了原则性规定，对认定标准、撤销程序、权利救济等问题没有做出进一步规定。这不仅是撤销企业登记领域面临的问题，也是所有政府部门行政许可、具体行政行为撤销、撤回所面临的共同问题。多年来我们一直在推动这一问题在法律层面的解决，但由于撤销企业登记直接涉及企业民事权利的变更或灭失，影响范围广、利益冲突多、认识不统一，一直未能出台相关法律文件。

　　从实践层面看，冒名登记问题大致包含三种情况：一是不法分子出于各种目的，通过各种手段获取了当事人的真实身份证件信息，并以此来进行企业登记，当事人不知情更不是本人真实意思表达。这其中也包括身份证遗失后，虽然挂失了但仍被用于企业登记。这是现实中比较常见的情况。二是当事人在知情的前提下向别人提供了本人身份证件信息，并被用于办理企业登记，也以明示或默示的形式同意他人在登记材料上代自己签字，我们认为这实际上应认为是当事人本人真实意思表示。但是之后在企业经营过程中可能因为某些原因，当事人反悔，或者股东之间产生了民事纠纷，当事人以当初自己不知情、不是亲笔签字为由要求撤销登记。三是一些别有用心的人在登记设立企业时故意使用自己已经挂失的身份证件，或者故意不留下本人签字，就是为了日后一旦企业负债、欠税或产生其他纠纷，马上向市场监管部门主张当时不知情，以逃脱责任，具有很大的主观恶性。社会上一些不法“黑中介”甚至怂恿和帮助申请人在申请登记时故意假签字、提供伪造的身份证明，客观上也起到了推波助澜的作用。

　　我们认为，市场监管部门在处理冒名登记问题上必须主动作为、积极履职，严厉惩处打击冒名登记行为，积极稳妥做好撤销冒名登记工作，维护被冒用人合法权益、解决群众实际困难。同时，需要注重维护社会公共利益和公司登记权威性，保持商事制度稳定可预期，巩固商事制度改革成果。这也是我们这个《指导意见》的基本原则。

　　市场监管总局新闻宣传司司长、新闻发言人于军：谢谢记者朋友们的提问及各位司局长的回应。因为时间关系，今天我们的提问环节就到这。如果大家还有想了解的其他问题，请会后与新闻宣传司联系，进行进一步沟通。

　　再次感谢媒体朋友参加此次发布会。会议到此结束。谢谢大家！