对税务行政处罚听证程序体例设置的思考

　　1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》第一次以法律形式确立了听证制度。1996年9月28日由国家税务总局制定的《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》（以下简称《听证程序试行办法》）结合税收工作特点，对行政处罚法规定的听证制度作了详细规定。由于该听证程序试行办法制定之初限于时间及技术原因，体例设置不尽科学，涉及实际操作的条款规定过于原则、简单，部分地方难免存在一些疏漏。在实际执行中存在颇多问题。如有的税务机关恐惧税务行政处罚听证，从而尽量避免听证；有的在适用《听证程序试行办法》时组织听证的主体机关错误；有的则在听证过程中程序出现严重错误等。修改和完善《听证程序试行办法》的工作已势在必行，应当尽快开展。结合工作实践，笔者认为完善《听证程序试行办法》的体例设置可考虑从以下三个方面进行。

　　一、正确看待听证制度的社会价值，明确税务行政处罚听证程序的基本目的

　　税务行政处罚听证程序的目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实表达意见的机会。其本质便是公民运用法定权利抵抗行政机关可能的不当行政行为，缩小公民这类“弱势群体”与行政机关之间地位不平等所造成的巨大反差。同时，税务机关通过听证可以使税务机关对拟作出的税务行政处罚行为进行反省和检查，找出不足和缺陷，对税务行政处罚行为进行自我矫正，弥补处罚行为实体上、程序上的缺憾，从而作出正确的税务行政处罚行为。

　　听证还是税务机关有针对性地实施税法宣传的绝佳时机。通过税务行政处罚听证，可以使听证当事人搞清事实、沟通意见，既提高了税务机关自身的执法能力，又能促进相对人依法纳税意识的提高。在听证程序中，双方享有平等的资格，处于平等的地位。通过公开的听证程序，实施阳光行政，增加行政透明度，同时更有利于人民群众的监督。

　　在构建社会主义和谐社会的今天，听证制度本身有着重大的社会价值并且在建设和谐社会中发挥着重大作用，它有利于监督行政机关依法行使职权，且利于当事人依法维护其合法权益；有利于培养行政机关同公民之间的良好公共关系，促进行政管理秩序的改善；有利于对整个社会进行政策、法制的宣传教育，培养整个社会的公正感，让法律正义以看得见的方式实现，更具有说服力。

　　二、借鉴西方发达国家的行政听证程序设置，健全完善税务行政处罚听证程序的基本框架

　　《听证程序试行办法》没有采用一般规章的布局将条款规定细分，而是笼统地作了23条规定。这样的体例设置是与《听证程序试行办法》从制定到出台的时间紧、经验不足等因素分不开的。由于部分条款的顺序安排没有考虑到连贯性，使整个《听证程序试行办法》体例显得比较杂乱，容易影响到对条文内容的理解，不利于实际操作中对条文的检索。这样的体例设置，已经不能适应实际操作使用的要求。因此，必须借鉴西方行政程序较为发达国家的行政听证程序的设计，完善体例设置。

　　纵观西方行政程序较为发达国家的行政听证程序，一般涉及以下几项内容：（1）听证主持人；（2）当事人制度；（3）听证范围；（4）证据制度；（5）案卷制度；（6）代理人制度及具体行政听证程序。结合现在我国其他部门对听证体例的设置，建议修订《听证程序试行办法》时，可以参考以下程序框架设计：第一章，总则；第二章，听证适用范围；第三章，听证的告知、提出和受理；第四章，听证的组织机关和听证人员；第五章，听证参加人；第六章，证据；第七章，听证会的举行；第八章，法律责任；第九章，附则。这样，既传承了《听证程序试行办法》的原则性内容，又有利于在该框架内加入已经经过基层实践检验、必须增加的新内容。

　　三、结合税务工作实践，健全完善税务行政处罚听证的基本内容

　　（一）保障行政相对人的陈述权、申辩权和知情权，完善告知程序的规定