2020年至2022年行政诉讼中税务机关败诉案件分析报告

　　前言：

　　德恒律师事务所税法服务与研究中心自2018年起连续五年搜集公开的税务行政诉讼裁判文书进行整理、分析并撰写中国税务行政诉讼大数据分析报告，每年都有不到一成的税务行政诉讼案件以税务机关败诉结案。败诉案件在全部案件中占比不大，但却非常重要，因此税法学学界和实务界都希望能够进一步了解和分析这类案件的相关情况，税务机关也迫切希望进一步提升依法治税的能力。为此，我们特对2020年到2022年三年，税务机关败诉的中国税务行政诉讼案件进行了专项数据提取和案情分析，提出我们的看法和观点，希望与业界共同交流探讨。

　　我们共搜集到裁判于2020年到2022年三年的税务行政诉讼裁判文书1341份[1]，经合并同案文书后共获得税务行政诉讼案件992起，其中以税务机关败诉结案的案件共75起，占全部案件比例为7.56%。本文的数据和分析均基于该75起案件的裁判文书。

　　一、2020年到2022年三年税务机关败诉的税务行政诉讼案件基本情况

　　(一)案件争议事由

　　如上图所示，裁判于2020年到2022年，以税务机关败诉结案的税务行政诉讼案件，其争议事由由多到少依次是：行政处罚、应缴未缴补税(以《税务处理决定书》、《限期缴纳税款通知书》等文书为载体)、社会保险费征收、出口退税以外的其他退税、政府信息公开、税收保全和强制执行、出口退税、日常征税、税收优惠、税务举报、司法拍卖、税务登记和其他不作为。其中，行政处罚、应缴未缴补税、社会保险费征收、其他退税四项合计占全部案件的超过七成。

　　而裁判于2020年到2022年的全部税务行政诉讼案件，其争议事由由多到少依次是：行政处罚、政府信息公开、应缴未缴补税、税务举报和社会保险费征收，占比合计亦接近七成。

　　根据上述数据，结合案件具体情况，可以得出以下结论：

　　1.税务机关(尤其是稽查局)做出的行政处罚决定、税务机关(尤其是稽查局)做出的《税务处理决定书》，以及社会保险费征收引发的税务行政诉讼案件不但数量最多，而且税务机关败诉的情形也最多。

　　2.政府信息公开和税务举报争议虽然引发的税务行政诉讼案件量比较大，但绝大部分案件均以税务机关胜诉结案。尤其是2021年和2022年以来，公开的税务行政诉讼案件中未出现税务机关败诉的政府信息公开争议案件，2022年未出现税务机关败诉的税务举报争议案件。

　　3.因退税(不含出口退税)争议引发的税务行政诉讼案件，案件整体占比不大，但败诉案占比较高，是税务机关败诉风险最高的案件类型，应当引起高度重视和专项研究。

　　(二)案件的一审被告类型

　　如上图所示，裁判于2020年到2022年，以税务机关败诉结案的税务行政诉讼案件，其一审被告，也即被诉行政行为的主体，由多到少依次是：省以下税务局或分局，占56%;稽查局，占33.3%;税务所，占6.7%;省级税务局，占2.7%;国家税务总局，占1.3%。

　　而裁判于2020年到2022年的全部税务行政诉讼案件，其一审被告类型依次是：省以下税务(分)局，占比69%;稽查局，占21%;省级税务局和税务所，占4.5%和4.3%;国家税务总局，占1.2%。

　　根据上述数据，结合案件具体情况，可以得出以下结论：

　　1.税务所作为数量最多的税务机关，其执法行为引发税务行政诉讼案件的概率很小，但一旦引发了税务行政诉讼，其败诉风险高于平均值。

　　2.省以下税务局的数量仅次于税务所，也是执法行为引发税务行政诉讼案件最多的税务机关，占全部案件的比例接近七成，但省以下税务局败诉风险略低于全部税务机关的平均值。

　　3.稽查局在全部税务机关中的数量占比并不高，但稽查局执法引发的税务行政诉讼案件数量却相对较多，因此稽查局执法行为引发税务行政诉讼的概率较大，而这类以稽查局为一审被告的税务行政诉讼案件败诉风险也显著高于平均值，因此，稽查局是执法风险和败诉风险都较高的税务机关类型，应在依法行政方面加大力度。

　　4.省级税务局数量很少，但其执法引发税务行政诉讼案件的却并不少见，其案件数量与涉税务所的案件相当，但败诉风险最小，执法相对规范。

　　5.以国家税务总局为一审被告的税务行政诉讼案件绝大部分是政府信息公开争议和税务举报争议，近三年来这两类案件均以国家税务总局胜诉或原告撤诉结案。2022年1起因应缴未缴补税引发行政复议的税务行政诉讼案件，以国家税务总局败诉结案，该案被评选为2022年“年度影响力税务司法审判案例”，争议焦点是税务行政复议管辖权。可见，涉国家税务总局的案件较多，类型相对单一，一般来说败诉风险不大，但遇特殊类型案件仍有一定败诉风险。

　　(三)税务机关败诉原因

　　如上图所示，裁判于2020年到2022年，以税务机关败诉结案的税务行政诉讼案件，其败诉原因由多到少依次是(部分案件败诉涉及多个原因)：事实认定不清或(且)证据不足，占32%;适用法律错误，占22%;程序违法或有瑕疵，占21%;不作为，占13%;明显不当，占4%;违背正当程序，占4%;超越法定职权，占3%;违反规定，占1%。其中，事实认定不清或(且)证据不足、适用法律错误、程序违法或有瑕疵，合计占比近八成，是导致税务机关败诉的最主要原因。

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法规和司法解释，行政行为认定事实清楚、证据确凿、符合法定程序、适用法律正确的，应驳回相对人方的诉讼请求。反之，行政行为主要证据不足的、适用法律、法规错误的、违反法定程序的(包括违背正当程序原则)、超越法定职权、明显不当的，应判决撤销或部分撤销被诉行政行为。虽未违反法定程序，但违反正当程序原则的，人民法院也判决撤销或部分撤销。人民法院查明税务机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行。

　　对税务机关因事实认定不清或(且)证据不足败诉的案件进行案由分析后可得下图：

　　税务机关因事实认定不清、证据不足败诉的案件特征鲜明，绝大部分发生在在行政处罚和应缴未缴补税争议中，这两类案件通常以稽查局制发的《税务行政处罚决定书》和《税务处理决定书》为载体。