财税法治30人论坛召开 权威专家热议个税改革

　　我不时发现，一些不可靠甚至错误的数据误导普通群众，甚至官员和专家学者。例如，比较流行的“工薪税”说，认为中国现行的个人所得税主要来自工资、薪金所得。又如，穷人缴税多，富人缴税少、不缴税，个人所得税调节个人收入的功能失效，已经沦为“穷人税”。甚至有些专家说，在个人所得税的纳税人里，中低收入者或者中等收入者是主体，这种情况是各国普遍存在的现象。这些错误的认识，可能对决策产生不利的影响，甚至误导。

　　类似的情况不仅发生在中国，美国也有。最近我看到一些材料，美国的一些民调组织在调查中发现，一些美国人认为该国的联邦个人所得税不公平，穷人缴税太多，富人缴税太少。实际情况是不是这样？我们只能使用来源比较可靠的权威数据论证，而不能拿着没有可靠来源、道听途说的数据说话。我以下介绍的税收统计数据，分别是美国国税局网站公布的数据和中国某地官媒来自当地税务机关的数据。

　　先说美国的情况。近年来，美国联邦税务局每年收到的联邦个人所得税申报表约1.5亿份，其中需要缴税的申报表约1亿份。从申报情况看，应纳税所得中约七成来自工薪所得。所以可以说，美国的联邦个人所得税是“工薪税”。从税负看，美国联邦个人所得税的纳税人人均一年缴税14000美元左右，但穷人和富人缴纳的税额及其占比差别很大：收入最高的10%的纳税人，其收入约占纳税人总收入的一半，缴纳的税款约占纳税人缴纳全部税款的七成。收入最低的50%的纳税人，其收入仅占纳税人总收入的一成多，缴纳的税款约占纳税人缴纳全部税款的3%。由此可见，美国联邦个人所得税主要是少数高收入者负担的，不存在中等收入者是纳税主体的情况。

　　美国有一个基金会做了一个很有趣的调研，即询问被调查者：你认为美国收入最高的10%的人挣的钱和缴纳的联邦个人所得税，占纳税人总收入和全部税款的比重分别是多少？结果是：人们认为上述富人挣的钱占纳税人总收入的41%，缴的税占全部税款的38%。由此可见，人们的主观判断与税务机关的实际征税情况差异很大。在得知真实的情况以后，认为收入最高的10%的人没有缴足税款者的比例下降了31%，认为自己纳税合理者的比例提高了20%。该基金会的调研报告认为，这种情况进一步说明，美国人对于税制的公平与否的认知存在主观性和流动性。如果美国人对于税制的关注基于错误的假设和信息，就不应当继续围绕人们的想法制定公共政策，而是应当提供现行制度的准确信息，以便人们知情和明智判断。我认为上述结论比较客观，值得我们关注。

　　再说中国的情况。请看一个沿海比较发达的大城市的情况：2016年，该市共有378.34万人申报个人所得税，其中有164.05万人缴纳了个人所得税，占全市申报人数的43.4%，共计缴纳个人所得税107.31亿元，人均约6541元。在上述纳税人中，有12.24万人年所得在12万元以上，占全市纳税人总数的7.5%，共计缴纳个人所得税53.7亿元，超过全市个人所得税总额的50%。人均纳税约43873元，为全市纳税人平均税额的6.7倍。从上述统计数据可以看出该市2016年征收个人所得税的基本情况，大体是合理的。可以进一步推论，如果中国的个人所得税法继续完善，征收管理更加严格，很多中低收入的纳税人可能会减少缴税或者不再缴税，很多高收入的纳税人则会缴税更多。因为，把现在的分项征收方法改为综合征收为主，同时完善税前扣除规定，加强征收管理以后，很多中低收入者由于其收入主要来自本人供职的一个单位发给的工资，其他来源的收入比较少，基本生活费用扣除增加相对比较多，适用综合征收的应纳税所得和应纳税额会普遍减少；而高收入者由于其收入来源比较多，金额比较大，基本生活费用扣除增加相对比较少，适用综合征收的应纳税所得会增加很多，按照超额累进税率计算的应纳税额会随之增加更多。这样，就可以更好地发挥个人所得税的财政职能和调节个人收入分配的作用。

　　个人所得税改革和个人所得税法的修改，牵扯到几乎每一个人切身利益的调整，全社会都高度关注，对个人所得税改革的诉求也越来越强。

　　一直以来，特别是最近十多年来，个人所得税改革是中央高度关注的一项改革，但是这项改革直到目前还在研究探讨的过程当中，可见还有很多问题需要进一步研究，需要取得社会各界的共识。个人所得税改革最重要的是，明确个人所得税改革的调控取向和要实现的目标，进一步提升个人所得税的功能。

　　推动个人所得税改革应从内部和外部两方面考虑。

　　从内部来看，主要研究个人所得税各项制度要素如何更科学地配置、设计和完善。在现有的个人所得税法有关纳税人、各档税率、征收环节和税收优惠等一系列要素的规定基础上，应通过改革进一步完善各项要素规定，保证它们之间有效地配置，形成科学化、合理化的框架，最后通过法制的方式固定下来。例如，未来，想实现综合与分类相结合的个人所得税制这样一个目标，在改革实践过程中就会涉及专项扣除的问题，扣除哪些内容，按照什么标准，征管能否实现等一系列问题，都需要探索。

　　从外部来看，主要研究外部环境的制约问题。个人所得税改革目标的实现，需要内部的要素设计和外部的监管同时到位。个人所得税改革为什么没有迅速地推进？很重要的一个原因是难以准确地归集个人收入。目前，自然人税收征管制度还存在一些缺陷。现行税收征管法对自然人的征收管理规定较为单薄。个人所得税的改革、房地产税的立法，将倒逼自然人税收征管制度尽快实现法制化、体系化。建立较为完善的自然人税收征管制度，是这次税收征管法修订的重点之一。

　　研究个人所得税改革，很重要的一个方面是考察它的背景。十几年前，个人所得税改革的最终目标也是建立综合与分类相结合的个人所得税制度，但是其内部的制度设计、外部的诉求，均与现在不同。目前，研究个人所得税的改革要将其放在供给侧结构性改革的大背景下。这是党的十八大之后经济治理方式的重大转变，现在所有的重大经济改革都应纳入到供给侧结构性改革的大背景下。所以我们需要思考，供给侧结构性改革对税收的诉求是什么？赋予个人所得税改革的功能定位是什么？个人所得税改革进程中对不同收入阶层的影响是什么？研究个人所得税还有一个不能忽略的重要背景，就是党的十八届三中全会提出的逐步提高直接税比重的要求。如何提高直接税的比重？需要靠直接税改革、间接税比重逐渐降低来完成。在这个背景下，个人所得税的功能该如何调整？如何同其他政策一同发力，进一步推动中国经济健康、平稳和有序发展？这些都是需要研究和思考的问题。

　　个人所得税的改革与立法，一方面是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度，这是党的十八届三中全会提出的要求；另一方面，从立法的角度，需要把它放在落实税收法定原则的大背景下。希望通过改革与修法，能够切实提高个人所得税法的质量。

　　现行个人所得税法只有简单的15条，大量的内容需要在实践中进一步明确。这样的法律距落实税收法定的要求还有较大的差距。一部良好的法律必须达到公平正义的价值追求，能够给社会以明确的规范，给市场以稳定的预期。

　　关于个人所得税的改革与立法，有六个问题有待研究和明确。

　　第一，关于综合与分类改革。现在个人所得税最大的问题是税基非常窄，主要依赖工薪所得，税收收入只占全部税收收入的7%左右，国际比较而言占比很低。有分析认为这是由于实行分类税制，即对不同类型所得分别征税造成的。因此，改革要从分类个人所得税制过渡到综合与分类的税制。综合了是否就能解决现有税制的问题？有国际专家提到，如果把目前的全员全额明细扣缴申报、多来源所得申报等征管制度落实到位，中国现有的分类个人所得税制度未必一定要走向综合。比如，个人多数收入来自于企业和其他实体，通过全员全额明细扣缴申报，个人多数收入能够从扣缴义务人的申报中汇总归集出来，不必一定要在税制上综合各类所得。从国际专家的视角来看，当年我们对利息所得免税是非常不明智的，因为此举削弱了银行作为利息税代扣代缴义务人的申报义务。如果保留利息税的话，银行有义务向税务局做明细扣缴申报，税务局就能获得相关个人的银行账户信息。在这点上，收入不是最重要的，信息的获得是最重要的。因此，综合与分类改革，需要进一步澄清分类税制的问题到底在哪里，综合的意义又在哪里。

　　第二，如何推动纳税人自主申报纳税。一般都认为，单纯依赖代扣代缴制度征管个人所得税存在很多问题，导致无法对个人收入汇总，因此一定要建立个人的自主申报制度。那么必须要回答，个人为什么自主申报纳税？不外乎两个原因：一是害怕惩罚。二是有利益，申报会得到一些好处。应当基于这两点，来设计纳税人自主申报的制度，例如，建立退税等利益引导机制。奖惩严明、双管齐下可以非常有力地推动纳税人申报。

　　第三，家庭申报纳税的含义需要澄清。目前在全世界范围内个人所得税的发展方向并非家庭申报，而是个人申报。典型代表是英国实行的精确代扣代缴制度，分类征收，个人申报。美国允许夫妻联合申报，但夫妻联合申报所扣除的费用等同于两个人单独申报。只有当其中一方不工作，或者是双方收入差距特别大时，联合申报才有明显的利益。德国如果夫妻联合申报的话，扣除比两个人单独申报要多。这是由于德国人口负增长，该政策目标是鼓励组建家庭和生育。我们主张家庭申报的含义是什么？是夫妻联合申报，还是父母跟孩子一起申报？或者仍旧是个人申报，允许扣除家庭抚养等费用？这样做的政策目标是什么？是否符合中国国情？是否可操作？这些问题一定要澄清。

　　第四，如何走向综合与分类相结合的税制。世界上大多数国家采取的都是综合与分类相结合的个人所得税制度。哪些所得应综合征收，哪些所得应分类征收？理由和依据是什么？需要结合国际实践，研究我们如何实施。值得注意的是，在研究个人所得税时，一定和企业所得税合并考虑。企业是个人获得收入的导管。个人所得税要有机制消除与企业所得税的经济性双重征税，如国外有归集抵免制，股息、红利减半征收机制等。

　　第五，税前扣除项目以及税额抵免的设计。个人所得税不仅有税前扣除，还有税额的抵免。英国作为国际上公认的、代表未来个人所得税改革方向的国家，其个人所得税的税前扣除项目较少，反倒有税额抵免。这样的设计，能大大提高代扣代缴的精确度。而我们现在恰恰处在一个社会各方面都要增加单项扣除的背景下，会有哪些问题，利弊如何？都需要仔细分析。如果设计单项扣除的话，需要对每一个单项扣除进行成本效益分析。比如个人住房贷款利息的税前扣除，美国的分析认为这项扣除公平性很差，富有的家庭获益更多。我们怎么避免出现这种情况？

　　第六，征管模式。必须考虑在大数据的背景下，如何对自然人征税。这不仅需要理念的转变，也需要征管技术手段的跟进。我们需要思考是否也像美国一样，建立一个全国性的个人所得税的数据信息库。美国国税局为征收个人所得税建立起来的数据库，被其他部门用于其他社会管理，如统计局做流动人口管理的依据之一。通过个人所得税征集上来的信息是非常完备的，有利于提高政府治理和社会治理水平，能够进一步提升国家治理水平和治理能力的现代化。

　　个人所得税法中，存在大量的法条授权。尽管经过六次修改，现行的个人所得税法只有15条，其中有8条法条授权。法条授权可细分为两类，一类是创设性事项的授权条款，如个人所得税法第二条第十一项规定“经国务院财政部门确定征税的其他所得”应纳个人所得税。另一类是对非创设性、程序性和操作性事项的授权条款，属于立法法第六十五条第一款所指的“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项”，比如个人所得税法第十四条规定，“国务院根据本法制定实施条例”。

　　税收法定原则要求，课税要素法定，课税要素明确。过去，很多人没有注意到现行法律中的法条授权，这个问题应该引起立法机关和社会的高度重视，否则税收法律有被“架空”的风险。在现行法律中存在大量法条授权的情况下，该如何推动个人所得税法的修改？2014年全国人大常委会工作报告中已明确提出，要增强法律的可执行性、可操作性，“能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用”。这应当成为贯彻落实税收法定原则的一项重要内容。由此，在讨论个人所得税法修改时，可考虑将现行的个人所得税法与个人所得税法实施条例以及国家税务总局大量的行政通告整合，形成一个完整的个人所得税法草案。如果要大改，这就是大改，但是在个人所得税法实施条例和税收行政规范性文件的基础上，这一大改的工作量并不大。企业所得税法的修改也可以参考这种做法。

　　讨论个人所得税法修改时，还应注意研究方法。近些年，我们提出了领域法的新命题，领域法是想改变过去法治研究的一些传统思维，解决不同部门法的综合问题。应进一步推动领域法学研究，打通部门法的界限，不要把大量的时间浪费在部门法争论上。

　　个人所得税改革涉及居民的基本权利、国家的财政收入、经济体制改革等方方面面，还涉及科学立法、民主立法等根本性问题。如何指导这次改革？这是一个社会高度关注的问题，财税法学界应该认真研究，提出好的意见。

　　我主张尽快地、大幅度地修改个人所得税法，这里谈八点思考，只点题不展开。第一，关于个人所得税的功能定位和价值取向，要考虑居民收入水平贫富差距过大的实际情况，实现分配公平，保障居民个人基本权利；要鼓励创新、创业，降低中低收入阶层的税负；征管操作要简便。第二，税制模式应一步到位，彻底地实行综合个人所得税制。在大数据时代，对个人一年的收入汇总后，按照累进税率征收应该并不困难。把所有所得都综合在一起来征税，能够全面考核纳税人所得，更好地体现纳税人实际负担；能够平等地对待各种所得，避免出现纳税人通过转移、更改所得避税的现象。第三，进一步扩大税基。第四，降低税率，减少税率档次，降低中低收入者的税负，同时对高收入者的调节力度也不宜过大，要鼓励中产阶级消费，拉动经济发展。第五，个人所得税指数化，建立弹性税制。第六，改进不公平的差别待遇，规范税前费用扣除，进一步实现税负公平。第七，借鉴国际做法，修改认定个人居民纳税人的标准。第八，以大数据为支撑，改革个人所得税征管体制，为纳税人提供简便的申报方式。我不主张以家庭为单位申报纳税，家庭收入复杂且不稳定，还是以个人为单位申报纳税为宜。