推进成品油消费税制改革， 构建绿色经济与社会公平的双赢格局

　　党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)。《决定》提出了“深化财税体制改革”。其中，关于税收制度改革，《决定》提出了“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构”的总体要求，并详细部署了税制改革的主要任务。

　　党的二十届三中全会对深化财税体制改革进行了全面部署，并提出“实施支持绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系”“完善绿色税制”等要求。这为我国绿色经济转型提供了重要政策指引。在这一背景下，成品油消费税制改革不仅是政策调整的必然要求，更是推动绿色经济与促进社会公平的重要路径。通过合理的税收政策调整，可以引导市场行为，减少碳排放，促进绿色经济发展，同时也可以在税收的分配和负担上提升社会公平性。

　　一、改革的必要性

　　历史经验的必要性：税制改革作为促进国家稳定与经济繁荣的有效手段，有着丰富的历史借鉴。无论是中国古代的盐铁专卖，还是近代英国的税制改革和罗斯福新政，都表明税收政策在推动社会进步和经济可持续发展中的关键作用。以罗斯福新政为例，政策调整不仅带动了美国经济复苏，也为现代税制改革提供了宝贵的经验。因此，成品油消费税的改革不仅是政策层面的必要性，更是实现经济高质量发展的重要举措。

　　财政调节的必要性：财税政策在引导资源合理配置与促进经济发展中起着至关重要的作用。以加拿大、瑞典和英国的相关经验为例，均通过提升税率有效推动了碳排放的减少与绿色经济转型。在加拿大的不列颠哥伦比亚省，自2008年实施碳税以来，碳排放量减少了约6.25%。瑞典自1991年实行碳税后，碳排放量下降了近30%，经济增长仍保持稳定。英国自1993年起的燃油税政策，使得道路交通碳排放量在20年内减少了约22.5%。以下表格展示了三个国家税率变化与碳排放的关系：

　　相比之下，我国的成品油消费税仍处于优化过程中，如何通过税收政策引导环境治理和技术创新，同时兼顾税收公平性与财政收入增长，是当前成品油消费税改革中亟待解决的关键问题。

　　财政事权的必要性：在《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》和《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》的指导下，中央与地方财政事权的合理划分增强了中央的调控能力。通过调整成品油消费税的归属和分配比例，可以有效减轻地方财政压力，提升地方的事权积极性，为政策的有效实施奠定了基础。

　　税制结构的必要性：我国当前税制以间接税为主，存在累退性，严重影响社会公平。下表显示了当前税制下不同收入群体的税负占比，表明低收入群体在消费中承担了较高比例的间接税负。

　　从数据可以看出，成品油消费税的累退性较为明显。因此，税制改革的必要性在于如何通过降低低收入群体的税负来实现社会公平。通过改革成品油消费税，适度转为直接税，能够有效提升税收的公平性，不仅符合现代税制的基本原则，也为社会的可持续发展提供了重要支撑。

　　财政风险的必要性：面对地方政府债务上升和财政风险加剧的现实，成品油消费税的改革可作为稳定财政收入的重要工具，根据我国财政部公开的统计数据，2020年至2023年期间，成品油消费税的收入年均增长率为8.5%，占国家总税收收入的比例逐年增加。建立稳定的税基有助于减轻地方债务压力，提高经济抗风险能力，从而为实现经济高质量发展提供保障。控制财政风险是确保改革成果可持续性的关键。

　　二、存在的问题

　　1.地方财政依赖增加，改革动力缺失

　　地方政府对成品油消费税征收环节下移的抵触情绪，源于税收利益的重新分配。以成品油加工和烟草生产较为集中的地区为例，地方政府原本在生产环节中可获取稳定的消费税收入。一旦征收环节转至消费，所有真正消费成品油的地区的财政均能受益，这将削弱原有地区的财政收入，导致部分地方政府对于改革的抵触和反对。此外，中央与地方对于消费税分成亦未明确，若改革导致地方财政收入减少，地方政府对改革的积极性将大幅降低，进一步加剧了地方政府对改革的抗拒，不仅影响了政策的顺利实施，还可能造成地方与中央之间的矛盾加剧。

　　2.消费者税负难以识别，调节功能不明显

　　作为一种间接税，成品油消费税在消费者日常生活中的感知相对薄弱。消费者往往难以明确意识到成品油价格中的税负，从而使得消费税的调节作用减弱。例如，虽然政策目标是通过提高成品油税率来抑制过度消费、鼓励绿色出行，但消费者对于价格变化的敏感度不足，导致该政策未能如预期有效引导消费行为，无法实现绿色经济转型的目标。

　　3.税收征管漏洞频现，偷逃税问题突出

　　当前，成品油消费税制在征收环节存在的严重漏洞，急需通过改革来弥补。地方炼厂使用劣质化工原料(如丙烷脱氢装置所产副产品)进行调和，然后以低于市场的价格销售，导致正规炼油厂和消费者难以察觉，同时避开了成品油在生产环节的税收监管。如2022年辽宁省盘锦市将应税成品油变名为非应税化工品销售开票，以及通过调和、少开甚至不开发票等方式，偷逃成品油消费税数亿元。这一案件揭示了现行成品油消费税制在征收环节上存在的严重漏洞，严重影响了税收公平与市场秩序，急需通过税制改革来弥补。

　　4.监管技术手段滞后，跨区域协同不足

　　现有成品油监管体系存在技术滞后和跨区域协同问题，未能实现全国统一的实时监控和信息共享，致使政府难以对成品油市场进行有效监管。如加油站销售环节缺乏统一税控装置，无法实时监控每笔交易，加油站库存管理不完善，非法购销行为难以及时发现。同时，危险化学品运输系统存在盲区，未能实现全国范围内的跨区域成品油调运查询，加剧了监管难度。此外，某些地区以各种理由推迟安装税控加油机，使得加油站偷税漏税违规行为屡禁不止，甚至有一些“税控加油机无用论”的舆论在私下传播，进一步加大了征税的难度。

　　三、改革的建议

　　1.结合碳减排目标，建立绿色税收体系

　　在成品油消费税征收环节下移的背景下，应充分体现“在哪消费就在哪交税，收上来的税收再用于环境治理”的原则，这符合“谁污染谁治理”的理念。因此，改革应与国家的碳减排目标相结合，逐步建立以成品油消费税为核心的绿色税收体系。通过引入碳税和排放权交易等政策，能够有效引导企业与消费者减少对高碳能源的依赖，推动成品油行业的绿色转型。

　　税收政策还应当鼓励企业在清洁能源技术方面的投资。政府可以通过实施税收优惠政策，支持新能源和可再生能源的发展，从而促进长期绿色经济与社会公平之间的双赢局面。这不仅提升了环境治理能力，还有助于实现经济可持续发展与生态保护的和谐统一。

　　2.完善税收分成机制，增强地方改革动力

　　在成品油消费税征收环节下移的背景下，必须明确中央与地方政府的税收分成机制。建立灵活的税收分成比例，尤其是对原有成品油加工集中的地方给予补偿机制，以减少地方财政依赖，鼓励地方政府积极参与改革。此外，中央应出台明确的财政转移支付政策，帮助地方政府弥补潜在的税收损失，以确保改革推进顺利。

　　3.增强税负透明度，强化消费者调节机制

　　为强化成品油消费税的调节功能，建议变价内税为价外税，可参考增值税的计税依据，实行消费税价税分离，以增加税负透明度，让消费者清晰了解成品油中的税收比例。例如，可以在加油站价格公示牌上明确标示税额，在发票或消费小票中单列消费税明细，以增强消费者对税负的认知，从而有效激发其减少碳排放、转向绿色出行的行为。此外，政府应结合税收政策推行绿色出行激励机制，如通过税收抵免或补贴支持低排量或对环境友好的高标号汽油交通工具的使用，进一步引导消费习惯的转变。

　　4.采用从量计征方式，优化税负结构

　　建议采用从量计征的方式，以避免油价波动对税收收入的影响，确保税负稳定。采用从量计征不仅可以简化税收计算过程，还能提高征收效率。同时，调整消费税结构，降低低收入群体的税负，针对低收入家庭或生活必需品(如用于农业生产的燃油)设定较低的税率，或为特定群体提供税收减免。这将有效降低低收入群体在日常消费中承担的间接税负，缓解累退税制带来的社会不公平现象。此外，政府可引入针对低收入群体的税收抵免机制，减少其实际税负，从而提升税收的公平性。

　　5.简化征收流程，提升终端管理效率

　　在消费环节实行一次性征税，简化税收管理流程，降低税收流失风险，确保税负公平合理。同时，取消批发环节的征税，将征管资源集中在消费终端，提高征管效率。例如，要求工地和农机购油必须从加油站购买，以杜绝中间环节的偷逃税现象，从而保障税收的完整性。

　　6.建立全面税控体系，确保信息流通与透明

　　建议建立全国统一的成品油税控体系，与金税四期平台全面对接，实现对每笔交易的实时监控，有效遏制偷税漏税行为，净化成品油市场环境，保障公平竞争，促进成品油市场的健康发展。同时，需加快打通全国危险化学品运输系统的监管壁垒，推进跨区域成品油调运的统一监管，确保所有环节的税务信息无缝衔接，从运输到销售全过程保持透明，防止“无票资源”流入市场。通过体系化管理，不仅可以提升税收征管的效率，确保国家税收收入的稳步增长，也为成品油税制改革的顺利推进提供有力支撑。

　　7.构建大数据监控，提升监管技术手段

　　首先，利用大数据技术加强运输环节监管，打通全国危险化学品运输系统，实现实时监控成品油流向，防止无票资源流入市场，杜绝偷税漏税。其次，在销售环节，确保加油站安装税控装置，与税务平台接口，实现每笔交易的实时监控，确保销售数据完整、真实，有效遏制偷逃税行为。最后，完善库存监测预警机制，建立加油站库存管理预警机制，利用“上期库存+本期购进-本期销售(1-0.3%)-油罐安全容积”公式，监测库存合理性，及时预警异常购销行为，防范非法购销。

　　在党的二十届三中全会精神的指引下，推进成品油消费税制改革不仅是实现经济高质量发展的必然选择，更是构建绿色经济与社会公平双赢格局的重要路径。本文围绕成品油消费税改革的必要性与存在的问题，提出了完善税收分成机制、增强税负透明度、建立全面税控体系等一系列切实可行的改革建议。通过合理的税收政策调整，可以有效引导市场行为，减少碳排放，促进绿色经济的发展。同时，改革应注重公平性，减少低收入群体的税负，确保税制的公正性与合理性。只有在加强监管与提升透明度的基础上，才能切实改善当前成品油消费税制的不足之处，实现资源的合理配置。

　　未来，成品油消费税改革的实施将为我国生态文明建设与可持续发展提供新的动力。我们相信，随着改革的逐步推进，将进一步促进经济与环境的协调发展，为实现社会的整体繁荣做出积极贡献。

　　作者：李京妮【中共湖南省委党校(湖南行政学院)2024年省直机关年轻干部班学员】