全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国社会保险法》 实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国社会保险法》实施情况的报告

——2024年11月5日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上

全国人大常委会副委员长     王东明 

全国人民代表大会常务委员会：

       社会保险是保障人民生活、调节收入分配的基本制度，对于保障和改善民生、维护社会公平、促进经济社会高质量发展具有重要意义。为深入贯彻习近平总书记关于社会保障工作的重要指示精神和党中央重大决策部署，根据全国人大常委会2024年度监督工作计划，全国人大常委会组成执法检查组对《中华人民共和国社会保险法》（以下简称社会保险法）实施情况进行检查。全国人大常委会高度重视此次执法检查，赵乐际委员长审阅批准工作方案，提出明确工作要求。执法检查组由全国人大常委会副委员长王东明、肖捷、郑建邦任组长，全国人大常委会委员、社会委主任委员杨振武任副组长，成员有全国人大社会委组成人员9人、全国人大代表10人。6月4日，执法检查组召开第一次全体会议，王东明副委员长作讲话，部署执法检查工作；人力资源社会保障部、财政部、税务总局、国家医保局、最高人民法院负责同志汇报社会保险法的实施情况；审计署、全国总工会、全国工商联、全国社保基金理事会提供书面材料。6月至7月，执法检查组分为3个小组，分赴黑龙江、上海、江西、广东、四川、宁夏等6个省（区、市）对法律实施情况进行检查，深入16个市州，实地检查46家企业、11个农村社区，组织召开13场座谈会和汇报会，听取地方政府及相关部门汇报，与各级人大代表、企业代表、基层干部、经办人员、参保人员、专家学者座谈交流。委托辽宁、浙江、安徽、河南、重庆、青海等6个省（市）人大常委会对本行政区域内法律实施情况开展检查；委托中国社科院、中国社会保障学会对法律实施情况进行评估。9月29日，执法检查组召开第二次全体会议，总结执法检查工作，研究讨论执法检查报告。

       本次执法检查有以下三个特点：一是法律检查与法律修改相结合。修改社会保险法已列入十四届全国人大常委会立法规划，正在有序推进。此次执法检查深入了解社会保险法与改革发展实践不相适应的问题，查找法律存在的不足，广泛收集法律修改的意见，为修法工作奠定基础。二是目标导向与问题导向相结合。全国人大社会委赴福建、湖北、海南、青海、云南、甘肃等6省开展前期调研，广泛听取多方面意见建议，了解群众诉求和呼声，梳理出6大项28个具体问题，通过执法检查认真查找社保工作和法律实施中的短板弱项，积极推动研究解决突出问题，促进法律落地落实。三是常规检查与法律评估相结合。在召开座谈会、实地检查、随机抽查、统计分析的同时，邀请中国社科院和中国社会保障学会对法律实施情况进行第三方评估，全面、客观反映法律实施情况。总的看，执法检查紧扣法律规定，工作扎实深入，注重监督实效，达到了预期目标。现将有关情况报告如下。

       一、社会保险法贯彻实施的总体情况

       社会保险法实施以来，特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地各部门深入贯彻习近平总书记关于社会保险的重要论述，认真贯彻实施社会保险法，推动我国社会保险工作取得历史性成就。从检查情况看，社会保险法实施总体到位、成效明显，对加强和改善民生，维护社会大局和谐稳定发挥了重要作用。

      （一）法律法规不断完善。全国人大常委会2010年制定社会保险法。国务院及地方人大积极制定并不断完善配套法规规章，逐渐形成以社会保险法为主体，《失业保险条例》《工伤保险条例》《医疗保障基金使用监督管理条例》《全国社会保障基金条例》《社会保险经办条例》《社会保险费征缴暂行条例》等行政法规为支撑，地方性法规、部门规章为补充，民法典、行政诉讼法、刑法、劳动法等法律在各自调整范围内与社会保险法相衔接的法律体系。

      （二）覆盖范围稳步扩大。养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险覆盖范围不断扩大，有效增强人民群众获得感、幸福感、安全感，为如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标提供了有利条件。截至2023年底，我国五大险种参保人数分别是：基本养老保险10.6亿人、基本医疗保险13.3亿人、失业保险2.4亿人、工伤保险3亿人、生育保险2.5亿人，建成了世界上规模最大的社会保障体系。

      （三）保障水平不断提升。2012年至2023年，企业退休人员月人均养老金由1686元提高到3162元，城乡居民月人均养老金由82元提高到214元，失业保险金由707元提高到1814元，工伤保险月人均伤残津贴由1864元提高到4051元。职工医保住院政策内报销比例达80%以上，居民医保住院政策内报销比例达70%。

      （四）制度改革全面深化。新型农村和城镇居民养老保险制度统一为城乡居民基本养老保险制度。机关事业单位和企业养老保险制度并轨。实施企业职工基本养老保险全国统筹，逐步建立健全企业年金、职业年金和个人养老金制度。整合城乡居民基本医疗保险，全面实施城乡居民大病保险。持续扩大工伤保险参保范围，7个省市开展新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作。顺利完成社保费征管职责划转改革，各项社保费交由税务部门统一征收。2024年7月提前完成社保费“统模式”改革任务。

      （五）基金监管有效增强。自2013年起，全国人大常委会定期听取社会保险基金全口径预算报告。2021年《医疗保障基金使用监督管理条例》开始实施，2022年《社会保险基金行政监督办法》正式公布，基金监管法治化、精细化水平不断提高。持续开展社保基金管理问题专项整治行动，严厉打击欺诈骗保、套取挪用贪占社保基金的违法行为。国家医保局连续5年开展全覆盖日常检查，2023年共核查80.2万家医药机构，追回医保资金186.5亿元。上线养老保险全国统筹信息系统和国家医保智能监控系统，对关键业务环节实时管控预警，监管智能化水平不断提升。

      （六）经办服务持续优化。基本建成中央到省、市、县、乡镇（街道）五级的经办服务体系。截至2023年底，全国各级社会保险经办机构工作人员14.2万人，70%的工作人员集中在县（区）级基层，有效畅通了基层社保服务“毛细血管”。上线国家社会保险公共服务平台，95项服务实现全国跨地区通办。基本实现医疗保险省内就医直接结算，跨省异地就医结算全面铺开，2023年医保住院费用跨省直接结算率超过80%。推广应用社保费标准版系统，全国范围内社保费跨部门业务交互及主体征缴流程基本统一，实现企业社保缴费“网上办”，个人社保缴费“掌上办”。截至2024年4月，全国社保卡持卡人数达13.82亿人，覆盖97%以上人口，其中9.9亿人领用电子社保卡，95项社保服务和65项民生服务实现“指上办理”。

       二、法律实施中存在的问题和困难

       执法检查发现，法律实施仍存在一些短板和弱项，需要重点关注、研究解决。

      （一）广覆盖方面：“应保尽保”尚有差距

社会保险法第3条明确“广覆盖”的方针要求，第10、23、33、44、53条对职工参加五项社会保险作出明确规定。从检查情况看，虽然参保率大幅提升，但与“覆盖全民”的要求相比仍有较大差距。一是小微企业及灵活就业人员、新就业形态劳动者参保率较低。执法检查发现，国有企业、外资企业、大型民营企业基本能依法给职工参加各项保险，而中小微企业参保率还不够高，“应参未参”缺口较大。二是工伤、失业、生育保险参保率不高。社会保险法是以传统劳动关系为基础设计的，用人单位是工伤、失业、生育保险的缴费主体。个体工商户、灵活就业人员、新就业形态劳动者和农民，因没有用人单位或无劳动关系，难以参加这三种保险。超龄就业人员、实习生等，不属于劳动法律适格主体，难以参加工伤保险。三是“断保”现象时有发生。多地反映，近年来受需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力影响，部分中小微企业经营困难，断保、欠费现象比较普遍。据中国社会保障学会调查，我国职工养老保险的遵缴率（缴费人数占参保人员的比例）从2011年的85.2%下降到2022年的80.8%。

      （二）保障水平方面：参保质量有待提升

      随着我国社会主要矛盾发生变化，人民群众对社会保险的需求从“有没有”转向“好不好”，期盼有更高质量的社会保障。但受历史因素、发展阶段限制，参保质量仍有待提升。一是据实缴费落实不到位。为职工按时足额缴纳社保费是企业的法定义务。社会保险法第12条规定基本养老保险按照本单位职工工资总额的比例缴纳。执法检查发现，按照最低缴费基数（社平工资60%）缴费的情况普遍存在。缴费基数不实既影响社保基金的可持续性，也将拖低未来养老金水平，损害参保人权益。二是选择降级、低档参保。主要表现为非农产业就业人员参加居民保险、居民选择较低档参保。在基本养老保险和基本医疗保险中，以农民工为主的部分非农产业就业人员选择参加缴费较低、保障水平有限的居民保险。执法检查发现，个别地区出台政策，允许企业职工不参加职工医保，而参加居民医保。在居民养老保险分档缴费方面，执法检查组在农村开展抽样检查发现，约80%的村民选择最低档缴费。三是多支柱、多层次的社会保障发展缓慢。目前政府主导并管理的基本保险已比较成熟，市场和社会力量承担的企业年金、商业保险、职工互助保险等补充保险发展较慢，难以满足人民群众多元化、多层次社会保障需求。2023年全国企业年金参保人数3144万人，仅占企业职工基本养老保险参保人数的9.3%。

      （三）制度设计方面：统一性和科学性有待增强

      长期以来，我国社会保险主要通过自下而上试点探索不断发展，兼顾了地区差异和地方自主性，但也导致部分政策存在“打补丁”的情况，整体规划和系统研判不够，顶层制度设计需要进一步完善。一是各地政策标准有差异。由于制度的统一性和规范性不足，导致不同地区办理同一事项的程序和内容不尽一致，有的甚至存在矛盾和冲突。个人缴费工资的确定方法、申报缴费周期、职工退休地确认、法定退休年龄、领取养老金起始时间、视同缴费年限、待遇计算规则、滞纳金执行口径特别是滞纳金能否超过本金等问题，地方执行各异。目前，我国流动人口近4亿，每4个人中就有1个流动人口。随着劳动力流动性不断增大，亟需在国家层面对政策进行统一规范，避免制度功能发挥受限，损害参保人权益。二是提高统筹层次推进缓慢。社会保险法第64条规定，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”，这一规定至今仍未完全实现。企业职工基本养老保险2022年实现省份之间余缺调剂，还未实现真正意义上统收统支的全国统筹；机关事业单位基本养老保险、居民养老保险以县级统筹为主；职工基本医疗保险和城乡居民医疗保险以市级统筹为主。在较低统筹层次下，各地政策不一，不适应劳动力日益频繁流动的需要，制约了全国统一大市场的建立。三是低收入人群缴费压力大。社会保险法第3条规定，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。目前五项险种缴费额占职工工资的35%左右，以个体身份参保人员的缴费均由个人承担。执法检查发现，不少低收入人群实际收入低于最低缴费基数。随着社平工资每年上调，低收入人群社保费同步上调，造成低收入人群“被平均”，加重了缴费负担，这也是近年来部分低收入群体“断保”的重要原因。