贾康先生谈《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》

　　由中国国际经济交流中心主办的第108期“经济每月谈”于2018年6月30日举行。华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康出席并演讲。以下为会议实录的部分内容。

　　刘克崮:下午会议开始。今天是新一届每月谈，第108期，今天主题是个税改革，十九大和今年的人代会都提出税制改革问题，克强总理在两会报告特别提到了几个重要的改革点。今天的题目就是围绕个税改革，请了三位专家，原来财科院的领导贾康，也是财科院的一位老领导孙钢，还有一位税科院、国家税务总局税收研究所老所长，现在是税务报的总编辑，刚刚卸任刘佐总编辑，他每年出一部《中国税制概览》。我今天来了坐这儿也说一点，四个人，三个小时，把一个小时留给大家，大家有什么问题都可以提问。前两个小时我们四个人一人半小时。

　　下面先请贾康作发言。

　　贾康:刚才刘行长忘了提自己的工作经历。刘行长原来的工作中曾担任过财政部税政司司长，是绝对“理论联系实际”的税务专家。刘行长排在今天压轴的位置，我在前面抛砖引玉。实话实说，我虽然在财政税系统做多年研究，但对于税收问题的认识，深度、细致程度不如其他几位，我抛砖引玉，先谈谈各位关心的新近财政部刘昆部长对人大常委会作的个税修法的草案说明。我先谈一下自己的观察和相关的探讨性看法。

　　一句话，草案最明显的亮点，就是表示中国个人所得税在“税收法定”的道路上，有望向说了多年的“综合与分类相结合”迈出实质性的步伐。按照刘佐所长的考证，这次人大开会的时候并没有明确说此事列入讨论议程，但实实在在地在议程当中，后来体现出刘昆部长的说明。这当然是有关权威部门领导给出的重要信息。后来听到的，是这次人大常委会没有进一步交付后续程序提请表决，我认为应该有一审至三审类型的程序，我们可以继续拭目以待。但是这种权威人士明确地说要有综合分类相结合的框架，这是前所未有的，这一点是非常清楚的。

　　个人所得税也是社会多年、多轮热议，各方高度关注的事项，属于中国带有改革攻坚性质的直接税改革中间的重头戏。本来在十八届三中全会，已给出“逐渐提高直接税比重”的方向，政治局审批通过的财税配套改革方案，税改六大任务中是把个人所得税排在最后一位，现在实际的推进顺序和一开始的排序不一样了。原来消费税排在更靠前的位置，但是现在迟迟没有听到动静。房地产税排在个人所得税前面，今年两会上给出的信息是房地产税和个人所得税都要启动税收法定的过程，但实际上是官方先说出了个人所得税修法这个重要的信息。

　　在这个情况下，我们也不好推测管理部门是怎么权衡和排序的问题。但是总体可以肯定，这是中央已经非常明确强调的直接税改革方向上的一个重大事件，是符合中央战略层面关于财税配套改革部署的。

　　在具体的说明内容方面，我按顺序再简单做一点研究者于这方面感受的交流。刘部长的说明，一开始很实质的一条是改进完善了关于纳税人的规定，我理解这是借鉴国际经验，在明确居民个人和非居民个人两类概念后，扩大了中国的税收管辖权。原来没有这么明确的概念，但实际上是覆盖着在中国本土上有一段时间居住的外国人的，认定为纳税人的数量界限，原来是住满一年，现在缩短到只要居住满183天，就要成为非居民的纳税人，可以理解为这是扩大了中国的税收管辖权。这当然也是建立现代个人所得税制需要考虑的税制里的要素之一。

　　第二个是非常实质性的突破，把现行个税税法应税所得分成11类、实行不同的办法这个框架，进行了改造。原来的11类里面的一部分劳动性收入，明确地说将实行综合的征收，具体提到的是工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费，把这四个合在一起定为综合所得概念，要使用统一的超额累进税率调节。相应与此，居民个人纳税的节奏或者是具体的纳税步骤，就不用按照月来掌握，是按年合并来计算个人所得税，非居民还是按月或者是按次分项计算。这算是所谓综合与分类这个框架之下已经给出的一种具体设计。一旦经以后人大审批通过，就将证明：说了这么多年的综合与分类相结合的个人所得税制度改革，迈出了实质性步伐。

　　接着是说到怎么优化调整税率结构，说明讲到要降低适用于3%、10%、20%税率的纳税人、还有一部分适用于25%税率的纳税人的税负，体现在具体的设计上。中等收入水平以下基本依靠工薪收入的社会成员，显然税负的下降比较明显。适用于30%、35%和45%税率纳税人的税负，名义上是不变的，但我理解，由于前面有4个级次的适用税率和实际税负下降，跟着来的最高边际税率达到后面三个台阶的纳税人，如果光讲工薪收入方面的税负，也会跟着有所下降。这个因素旁边，如果考虑了其他收入归并以后的综合集成，情况就得专门分析。比如原来在稿酬和劳务收入方面占个人和家庭总收入比重比较大的纳税人，他的实际税负有可能明显上升，因为工薪收入跟着前面的调整可能税负降低了，但是原来只按14%纳税的稿酬，（其取得是多年的努力形成了著作，在一个特定的时间表现出来收入一大笔钱）这笔钱进来以后如果纳入综合集成，只要实际边际税率高于14%，综合集成以后受到的税收调节就是比过去加大力度了。劳务收入也是，讲课费原来的比率税率应该是劳务收入适用的的20%，如果一年都集中在一起，只要边际税率高于20%，这种纳税人的税负就上升。这主要是会涉及一部分高级专家、知识分子，这样调整的副作用我后边还要说，如果提建议的话，我会有一些想法要表达。

　　同时，按照现在的说明，对于经营所得的五级超额累进税率的设计不变，但是有一个很重要的调整：最高档税率级次的下限，原来是10万元，现在提到50万，这明显降低了个体工商户和承包经营者的实际税负。这是关于税率调整的感受。

　　再往下说，按照说明的顺序说到第4条。大家都高度关注社会诉求非常强烈的所谓起征点问题，说明里的表述叫“基本减除费用标准”。和综合所得合在一起的新的方案，是把起征点定为每月5000元，等于每年6万元。这和前面的税率调整措施合起来，是十分有利于降低中等收入以下收入群体实际税负的。起征点方面我注意到，后来已经报道出来，人大代表的议论里好像有比较倾向性的意见，一个是认为起征点提高到5000还不够意思，应该再继续提高一些，甚至一些有影响的人士说就应该按照10000来提，至少8000才够意思。我个人感觉，以后讨论的过程中不排除社会方方面面的诉求影响最后人大审批通过的方案，5000再往上一点是可能的。在前面历史上的修法过程中有这种情况，将草案听取各方面的意见之后，把起征点又提高一些。但我个人认为不宜一下提到10000元。上一次提到3500这个新的起征点高度以后，听到有关部门说，统计下来，中国被个人所得税调节的社会成员总规模是2400万人出头，那时候一下子把个税的边缘化特征体现出来了，整个国民按比例来说，只有2%多一点的人受到个税调节。按照建设现代国家、发展现代税制的取向，中国要推进现代化，已经到了面临”强起来”的新时代，要谨慎处理上述相关数量边界带来的影响效应。如果处理到起征点1万元，个税的边缘化特征将非常明显，对于培养公民的纳税人意识和衔接以后的税制改革不利，这不是光图简洁、凑整数关口就能够下决心的事情。所以起征点再作适当抬高不排除，但我认为不可能一下子像有些人大代表所说的提到1万元的高度。提到1万元带来的其他问题，也要说清楚相关影响，要根据税源调查分析说清楚必须综合设计的方案中，相关的超额累进的各档税率怎么设计等等。我手边没有数据，但认为政府方面需要回应一万元的建议，有关部门可以给出一个概念，如要按照1万元来设计，会碰到什么样的连带问题，因为必须把个税的各个要素放在一起，看成系统工程，说清调整变动的结果，绝不是只抓单一的要素、单一的参数，就能够达到比较优化状态的。

　　另外，我听到有的委员说，起征点能不能设定为一个自动调节机制，和物价挂钩。我觉得这不失为一个考虑的方向，如果有常规的规定，比如每隔3年，按照权威的CPI或者是什么物价指数的具体口径，自动调整，我是赞成的，省得社会上一遍一遍的有这么多人耗费这么多精力反复讨论起征点怎么调的问题。和物价挂钩，是有国际经验、回应社会诉求、也不会出现太大偏差的选项。

　　至于说有的人讲应该实行各个地方不同的起征点，我认为应该讲这说的是“外行话”。因为个人所得税面对的调节对象是劳动力，或者是“人力资本”，按照市场经济（包括我们中国特色社会主义市场经济）内在规律的要求，应该使这种人力资本在整个统一市场上，不要碰到税收壁垒来充分自主流动，这种自主择业的流动是跨各个行政区的，在跨行政区的时候最好不要有个税的壁垒去影响要素流动的市场调节机制。另外如真的不同地方设不同起征点，执行起来也非常麻烦——听起来有道理，各个地方的物价水平不一样，可能很悬殊，但设想一下，如果广东设定一个比较高的起征点，另外是青海设定一个比较低的起征点，具体的一个纳税人，他说我这一年多少天是在广东取得了收入，另外多少天是在青海取得的收入，有关部门就得核实，就算居住20天，也要做机制化的调整。有关部门把这些工作承担下来，是不是会增加很多的征税成本？而且效果会是什么样子，要打一个大问号。这是在我前面说的那一层道理之外，在技术上我觉得也不应该支持在现阶段考虑这个事，但是我更强调前面的大道理，后面则是操作层面上的具体技术层面的顾虑。

　　对于这次强调的增加专项扣除，我觉得很有道理，是值得肯定的。增加对于子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息支出、住房租金等等专项扣除，这个改进其实已是有社会多年热议，有认识基础，也是符合国际惯例的改进。应该说一旦实行，会明显提高个税调节的差异化针对性和负担合理化水平，有利于税制追求实质公平。过去有关部门的领导人也表过态：比如同样都挣一样的收入水平，一个月8000块钱，一个人的具体情况是没有结婚，一个人吃饱全家不饿，以这8000块钱日子过得比较滋润，但另外一个人同样收入水平，上有老下有小，好几口人都靠这8000元，就过得很拮据。如果这个时候增加个税调节的针对性，做有更多家庭成员里，子女教育、大病医疗个人支付部分的扣除，以及刚需住房贷款月供中利息的扣除，显然是对这些家庭有针对性而十分合理的减轻负担，这种减轻负担是有充足道理的，符合总体上构建和谐社会等等方针政策考虑。

　　此外，现在草案说明，还增加了反避税条款，有利于增加个税的依法管理。

　　综合的感受，是能有这一次修法，以及引入在综合分类大方向上迈出实质性步伐的改革举措，是来之不易的。有人往前追溯说，已有二十余年的文件里，出现综合与分类相结合的中央指示精神，这次看到，有望体现在税收法定实际推进的规则制定里。

　　但是，也应该顺便说一下，我个人觉得前面说到的综合的进步的旁边，有一个明显的遗憾。现在的这一遗憾就是仅仅在工薪收入基础上归并了稿酬、劳务等等劳动性所得，这一设计没有涉及金融资产生息等非劳动性所得。至于还有直接投资的资本利得，我认为那是要网开一面的，所谓综合与分类相结合，分类指的就是这个——国际上其他的经济体，包括美国，也有实际的个税优惠条款，鼓励直接投资，这样在供给侧更多地让投资带来的活力对于经济起正面效应。巴菲特所说的经过税收筹划以后，他本人的实际税负低于其企业的中层管理人员，可能主要就是靠这样的优惠。但是，对直接投资的资本利得网开一面，并不意味着也应把其他的如金融资产生息这些东西放在分类这一边。这次可能出于种种条件的限制，有关部门设计的时候觉得在中国把金融资产生息等一下子拉进来没有到可操作的火候，现在的方案是只对劳动性收入这四项做了综合。这样如果以直截了当的表述来说，会产生对于劳动性收入的歧视，而且带来的是对于知识价值这方面的税收压抑作用。应该讲这是现在草案的局限和遗憾。

　　我作为研究者，愿意提一个供讨论的修改建议：在以后人大正式审议过程中，是否可以讨论，对于知识分子的稿酬，以及对于知识分子的讲课劳务，可以给予适当的优惠，做一个把原来的稿酬打折延续下来的打折处理，计入税基的时候，有一个优惠。当然具体量值，有关部门可按照他们自己的意向，再提出操作方面的建议方案。我认为值得人大代表在立法过程中，讨论对于这点遗憾的对冲，如果总体框架现在就只能是对劳动性收入作综合，实际上形成对劳动收入的歧视性的税收压抑，那么是不是可以减少一些其可能带来的负作用。这方面还是应体现现在宣传上一般已经不讲的“知识分子政策”，我觉得在现阶段中国的创新过程中，知识分子的积极性还是要得到必要的保护和激励，包括税收政策的匹配。

　　我先说这些不成熟的看法，请大家批评指正。谢谢。