零申报、低税负现象及对策

    目前日常征管中发现，“零负申报、低税负”企业比例较大且呈上升的势头,已经成为制约税收收入增长的瓶颈，成为影响税收征管的风险点，我们选取十四户外资企业作为样本开展典型性调研，认真研究分析现象成因，并提出和采取措施切实解决问题。

　　为确保掌握情况，查到症结，找准对策，我们专门成立会审小组和调研小组，确定7个行业14户低税负、零负申报企业作为调研样本。这些企业销售规模从年产几百万元到年产几十亿不等，有开业不到一年的新办企业，也有经营期在15年以上的老企业；外资区域涉及香港、台湾地区以及韩国、日本、美国、欧洲和太平洋群岛国家（避税港），具有较强的典型性和代表性。

　　调研中我们采取事前、事中、事后三次集中会审的办法。首先，由责任人陈述企业基本情况和案头分析情况，集中逐户过堂，分析排查疑点和确定调研重点；其次，由调研人员深入企业一线，详细了解生产经营状况和工艺流程，检查生产车间和仓库的实际情况，详细查看企业账簿，重点审阅抵扣联的列支范围，出口退税情况，成本费用是否真实，关联企业间的转让定价和融通资金情况，有无视同销售、报废、废料销售情况，所得税减免期前后有无人为调节年度间利润，向境外付汇等情况。对调研中遇到的疑难问题进行事中的集中会审，讨论确定解决疑难问题的方案；再次，对调研发现的问题集体讨论，形成统一的准确处理和后续管理意见。经过一个月的深入调查研究和科学分析评估， 14户企业共查补增值税77.23万元，调减留抵107.49万元，调增所得额130.59万元，所得税税款28.36万元，滞纳金20.12万元，调整外资所得税“两免三减半”优惠年度一户。

　　形成企业“零负申报”和长期低税负的原因是多方面的，有企业内部的原因，也有税务部门管理的原因；既有经济客观因素，也反映人为主观因素；既表现于税收征管操作的欠规范，也透析出税收政策制定的不够完善。具体有以下几点：

　　1、企业发展面临诸多困难，生产经营不景气。诸多中小企业生产规模较小、产品结构单一，缺乏新品开发能力，发展后劲不足，严重影响企业盈利能力，抗风险能力非常脆弱；人民币汇率升值和出口退税率调整影响出口企业的利润；中小企业对下游大企业的依赖性强，价格受其控制，一定几年不变也是重要因素。

　　2、税制设计有缺陷，造成实现税额有扭曲。现行的“生产型”增值税购进扣税法，没有充分考虑新办企业在开办初期、季节性生产企业和产品生产周期长的企业在相当长的时间内，进项大于销项的实际，客观形成了阶段性的“零负申报”现象。主观方面，部分企业利用税制设计上的缺陷，出于缓解资金短缺的目的，在财务上人为地调节进销项结构和销售实现时间，消化和扭曲应实现的增值税。另外，税收政策与财务制度差异仍然很大，增加了税额准确计算和税收征管的难度。

　　3、管理观念和手段弱化，企业财务管理不够严谨规范。税收政策的贯彻执行与财务核算主管部门的分离，容易引起财务核算管理主体的相互扯皮；企业财务人员的频繁流动也给税收征管带来较大的影响，财务核算时间和人员上的脱钩造成财务核算不准；企业财会人员素质良莠不齐也是制约准确核算的因素，部分财务人员对企业的财务核算不能完全准确体现经营成果，同时增加了税收管理人员的执法风险。

　　4、管理人员面临知识更新压力，管理力度相对薄弱。大部分基层干部的纳税检查和评估还停留在依靠手工账册，对财会电算化特别是ERP系统（企业资源计划系统）应用还不熟悉、不熟练。一些基层管理人员在日常征管中仍存在认识误区，重增值税，轻所得税，重税负，疏管理，对重点税源户比较重视，对中小企业管理和监督偏松。一些管理人员过度依赖管理软件和工作流处理，深入企业调查分析不够，实地管理监控不够。

　　5、关联交易制度体系尚未建立，反避税难度大。关联交易相关法规的滞后给企业带来了很大的避税空间。根据OECD有关调研报告，特别新所得税法实施后，大型集团企业特别是跨国企业均将转让定价作为首要税收问题。目前关联企业转移利润主要集中在集团内部企业间的各种往来，主要手段有：高进低出，即以较高的价格向关联企业购进原材料，以较低的价格将产品售给关联企业，将企业利润税前转出；虚列或多列租赁费，即以同关联企业签订财产租赁合同的名义，将企业利润转移出去，有的实际上并未发生租赁行为；提高佣金费用标准，以高额劳务报酬费、技术咨询费、中介业务费名义，将利润转移到关联企业；向关联企业融资，以高于同类业务的利率支付利息，将利润税前转移。目前，反避税工作还是一个薄弱环节，除了有关法规亟需建立和完善外，对反避税工作思想认识上还存在不足，税务人员业务素质与反避税工作要求不尽适应。税务部门缺乏了解国际市场行情，税务人员缺乏丰富的反避税经验和能力，这些都给反避税工作带来困难。

　　6、企业税法观念淡薄，税收宣传和执法力度还很不够。税务机关需加大力度多宣传多辅导，为企业提供法规和政策保障。同时，税务人员需解决执法力度偏弱的问题。

　　税收某些职能的强化，税制设置缺陷的弥补，最终要通过建立科学化、精细化的管理机制，加大税收征管力度来实现。针对上述存在的问题和管理难点，应制定应对策略，提高解决问题的能力，增加管理的精度。

　　1、强化分析，整合设置零负申报和低税负风险警戒区。宏观上要分行业、分工艺流程、分规模等开展复合式的梳理分析，剔除合理性的因素，真正设立风险区和风险点。微观上，牢牢把握企业的实际生产经营状况，重点加强零负申报和长期低税负企业的日常监管。真正落实责任区责任人巡查制度，不定期实地调查，对企业法人、经营者和财务人员约谈，查看生产车间和仓库，调阅账册，了解企业真实的状况。对不正常零负申报，加强评估力度和深度，促使企业规范运作，不断降低零负申报面。

　　2、多管齐下，综合运用各种征管手段加强监控。做到征管环节全覆盖、管理过程全监控、税收服务全方位。首先，要突出分类管理。对重点税源企业、行业进行重点管理，对规模小、效益不好、固定资产投入不多的外资企业，要控制用票量，对财务核算不够规范，成本核算不准确的，要促进准确核算；其次，强化申报审核。真正建立“两税”数据审核机制，增值税低税负外资企业，往往也是亏损企业，要加大长亏不倒的外资企业的重点监控，不断加强月度和季度申报审核，提高预缴率；再次，强化跟踪管理。对正常零、负税申报企业如季节性生产企业、生产调试阶段企业等情况，要注意跟踪管理，发现问题及时处理。

　　3、内外联动，加大反避税工作力度。部分外商投资企业年年亏损，产品增值率低，而生产经营规模却逐年扩大，利用转让定价转移利润明显。为进一步加强反避税工作，要做好以下几点：一是加强企业关联申报管理，严格日常税务监督，完善关联交易申报的完整性、准确性；二是对关联交易的经营情况进行分析，将企业历年关联申报数据实施综合分析，重点分析关联交易变化与经营成果的相关性；三是广泛收集行业数据，分析行业特点，将企业的经营情况与行业状况进行对比，从而筛选出异常指标；四是充分利用反避税数据库平台，寻找与关联企业相同或类似的可比企业，强化可比性分析，努力发现避税疑点；五是加强售付汇管理，严把审批手续关。企业申请付汇时要求其提供详细的贸易明细，认真核查付汇合同的真实性、合理性以及资金流向，抓好后续管理，建立管理台账，将售付汇工作纳入反避税工作内容，并与税收情报交换有机结合起来；六是进一步抓好日常征管、纳税评估、涉外税务审计工作与反避税工作的结合，将反避税工作关口前移，实现税收征管与反避税的无缝衔接。

　　4、整合数据，充分发挥信息的支撑作用。加强信息的对称性审核，充分运用征管系统、一窗式、一户式等信息化系统实施全方位、多层次、多角度的税收监控。目前的申报系统暂时不能实现增值税申报数据与所得税申报数据的对称性审核，给税源管理的准确性带来了难度，建议尽快进行改造升级；加强与地税、工商、银行、国库、海关、统计、公安、交通等部门建立数据交换与互联互通渠道，制定信息交换与数据共享制度，丰富“一户式”电子档案信息，实现征管信息互联共享，增强税源管理实效；充分利用数据整合的信息资源优势，为基层管理人员提供全面，直观的信息支撑，提高共享度和实际运用水平，强化比对分析，区分原因，采取不同的针对性措施。

　　5、合理配置，建立科学完善的奖惩体系。按照税收精细化、科学化管理要求，合理配置资源，建立完善的奖惩机制，多激励少惩罚，多指导少追究，充分调动税务人员的积极性、主动性和创造性。责任区管理员处在战斗第一线，风险大，责任更大，应坚持责任与利益、褒奖与惩戒相结合，按岗位责任轻重、难易程度、工作量大小确定标准，切实解决平均主义、苦乐不均、干多干少、干好干坏一个样的问题。

　　6、以人为本，进一步提高税务干部综合素质。要切实加强对责任区管理人员的学习培训、经验交流、案例分析等工作，做到经常化、制度化、系统化，使之掌握各项税收政策，熟悉企业财务制度和财务核算方法，特别要普及日常税收征管中的关联交易知识，使他们具有很强的职业敏感性和敏锐的洞察力。