税收事先裁定的国外经验借鉴

　　《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出“探索实施大企业税收事先裁定并建立健全相关制度”。关于事先裁定，学术界已经讨论许久，实践中各地也多有尝试。《意见》将事先裁定放在深化税收征管改革的高度进行部署，旨在维护纳税人缴费人合法权益，切实响应了社会各方的殷切期盼，有助于进一步优化税收营商环境，充分体现了“以人民为中心”的施政理念。

　　什么是税收事先裁定

　　税收事先裁定，一般指税务机关对纳税人提出的预期未来发生的、有重要经济利益关系且难以直接适用税法的特定复杂税费事项，给予税收政策适用确定性的措施。自1911年瑞士首先实施该制度以来，事先裁定已经历了100多年的历史，发展成为国际上较为成熟且通行的税收制度安排。我国最早于20世纪90年代出现研究税收事先裁定的文献，目前虽在法律层面尚未正式确立统一的制度规则，但随着社会经济的高速发展，税收事项越来越多地介入各经济主体的生产经营活动，税收事先裁定也得到越来越多的关注，成为税务领域热点问题之一。

　　税收事先裁定诞生之初，就旨在解决税法不确定的问题。由于现实经济活动的复杂性和税法制定的滞后性，税收政策无法穷尽所有的经济行为，客观来讲存在特定的经济行为无法适用现有税法的情形。从纳税人角度，当其通过现行税法规则无法确认未来自身要开展的经济活动所承担的税收责任时，会希望税务机关预先明确经济行为涉及的税收问题，从而降低自身的税收风险，提高经营决策的运行效率。从税务机关角度，税收事先裁定可以实现对企业复杂涉税事项的“事前”管理，获取更为充分的纳税人有效信息，以提高其税法遵从度;与此同时，事先裁定还有助于税务机关及时发现现行税法的“模糊地带”和“滞后空间”，从而进一步制定和完善相关税收政策。

　　税收事先裁定的国外经验借鉴

　　目前，世界100多个国家和地区已建立税收事先裁定制度，既包含美国、英国、澳大利亚等发达国家，也包含巴西、泰国、印度等新兴经济体。由于各国税收征管基础、法律基础、文化背景和税收实践不同，事先裁定制度的各项要素设计也有较大差异，各具特色。总体来看，国外税收事先裁定制度设计有以下经验可供借鉴。

　　在适用事项范围方面，主要处理申请人未来可预期的交易或活动，也有国家将税收事先裁定适用于已发生但尚未进行纳税申报的交易或活动。裁定范围基本上通过“负面清单”或“正面清单”的形式进行明确，“负面清单”的形式较为普遍。

　　在裁定约束力方面，多数国家或地区规定，事先裁定对税务机关有法律或行政上的约束力，如果纳税人遵照裁定结果安排相关交易事项，税务机关不应提出异议。部分国家甚至规定即便后面证明当初的裁定是错误的，只要有利于纳税人，对税务机关同样具有约束力。

　　在裁定主体方面，主要包括司法模式和行政模式。前者由司法机关主导实施税收事先裁定，可以最大限度保障公平公正，典型国家为瑞典和印度;后者由税务机关主导实施，由于该模式具有灵活简便的优势，被多数国家所采用，如美国、英国、加拿大等。

　　在权责分工方面，主要包括集权和分权两个模式。其中美国、加拿大、新西兰等由中央税务机关负责，而法国、澳大利亚和德国等规定中央税务机关和地方税务机关均可处理裁定申请。

　　在处理时限方面，多数国家和地区都规定了税收事先裁定的处理时限，以满足纳税人对相关事项进行裁定的迫切需求。部分国家和地区甚至发布了到期视同认可的制度，如法国税务机关规定3个月内未回复裁定申请即视为同意。

　　在救济途径方面，多数国家或地区规定，申请人不得就税收事先裁定申请复议或提起诉讼，其原因在于税收事先裁定的约束力主要针对税务机关。纳税人如果对税收事先裁定结果有不同看法，可以选择改变交易形式的方式，避免产生对自己不利的后果。

　　在信息公开方面，多数国家或地区选择公开已经发布的事先裁定，但会隐去纳税人身份等个人信息。也有部分国家选择不公开裁定结果，如英国的事先裁定结果只有发布裁定的税务机关和当事人知晓。

　　在收费方面，美国、加拿大、德国、芬兰、印度、新西兰、南非等国家对税收事先裁定实行收费制度。如美国2015年的税收公告明确规定私人信函裁定的申请费用根据事项复杂程度介于275美元至28300美元之间。英国、法国、澳大利亚、荷兰等国家则免费提供事先裁定。

　　我国税收事先裁定的改革探索

　　我国事先裁定制度本土化进程在理念碰撞中、在实践探索中曲折前进。2012年，国家税务总局与中海油、中国人寿和西门子3家集团签署的《税收遵从合作协议》中引入试点开展事先裁定的服务条款。2013年，原安徽省国税局依申请对马钢集团并购重组事项做出事先裁定。

　　2014年，试行大企业涉税事项事先裁定纳入国家税务总局“便民办税春风行动”实施方案。2019年，国家税务总局继续提出“试行税收事先裁定机制”。近年来，国家税务总局先后对松下集团、西门子集团全球重组涉税事项给予了税收政策适用确定性意见，部分地区也在实践探索的过程中出台了一些地方性实施办法。《意见》的发布，无疑将极大推动税收事先裁定工作的进展。

　　税收事先裁定应在大企业部门先行探索。大企业是国民经济的支柱，也是国家税收收入的主要来源，大企业税收管理是税务机关的重点工作之一，也是深化税收征管改革的先行示范区。近年来，随着新经济新业态新模式的蓬勃发展，大企业纳税人组织结构、经营方式日趋复杂，跨行业跨区域跨国界经营运作特点愈加明显，对税收政策执行的统一性确定性、重大复杂涉税事项协调、深化国际税收合作等方面存在较强的现实需求。与此对应，中小微企业的业务模式简单、生产经营规模较小，相关涉税诉求多集中在税收政策理解、纳税实务操作等方面，很大程度上可以通过基础性、普惠性的纳税服务来满足。因此在探索开展事先裁定工作的初期阶段，应考虑效率原则首先在大企业中推开，服务好市场主体中这一“关键少数”，待事先裁定制度逐步成熟运行良好后，再考虑将全部纳税人纳入适用范围，以体现税收公平原则。

　　大企业税收事先裁定工作应审慎稳妥、积极推进。税收事先裁定制度具有多方面积极作用，大企业纳税人一直期盼该制度早日落地。但由于缺乏相关法律法规明确授权，相关制度细节设计争论较大，税收事先裁定试点工作仍受限于局部地区。

　　如何推动大企业事先裁定?笔者认为，理念的交锋和实践的风险都不能成为阻止探索的理由，面对矛盾难题，要敢于化解，面对争论僵持，要大胆推进，面对阻力堵点，要善于疏通，税收征管改革本身就是一个不断发现问题、解决矛盾的过程，只要改革方向是为了维护纳税人缴费人的根本利益，就要毫不动摇地坚持下去。按照《意见》的规定，国家税务总局层面将健全事先裁定相关制度办法，规范相关涉税事项的受理、处理、反馈工作流程和方式，各地也将结合自身实际情况做出进一步有益的实践探索。大企业税收服务和管理将在税收征管中耕耘好改革试验田，承担起先行示范作用，更好地推动税收在国家治理中发挥基础性、支柱性、保障性作用。