（2017）辽行终376号 大连保税区WD水产养殖场、大连市人民政府二审行政判决书

　　发文机关：辽宁省高级人民法院

　　发文字号：（2017）辽行终376号

　　发文日期：2019-06-20

辽宁省高级人民法院行政判决书
(2017)辽行终376号

　　上诉人(一审原告)：大连保税区WD水产养殖场，所在地址大连保税区。

　　法定代表人：王某栋，该养殖场总经理。

　　委托诉讼代理人：李斌，辽宁同方律师事务所律师。

　　委托诉讼代理人：李强，辽宁智投律师事务所律师。

　　被上诉人(一审被告)：大连市人民政府，所在地址大连市人民广场1号。

　　法定代表人：谭某旭，该市人民政府市长。

　　委托诉讼代理人：张桧楠，大连金普新区农业局林业处处长。

　　委托诉讼代理人：华洋，北京市京都(大连)律师事务所律师。

　　大连保税区WD水产养殖场(以下简称王栋养殖场)因诉大连市人民政府(以下简称大连市政府)收回海域使用权行政补偿一案，不服大连海事法院(2016)辽72行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并依法组织双方进行了询问。王栋养殖场的委托诉讼代理人李斌，大连市政府的委托诉讼代理人张桧楠、华洋到庭参加询问活动。本案现已审理终结。

　　一审法院查明：为把大连建设成为东北亚重要国际航运中心，2001年9月27日，大连市经济委员会作出关于大连港老港区散货码头搬迁改造工程立项的批复，同意大连港务局选址建设20万吨级散货码头。2002年3月8日，大连港务局进行海上养殖情况登记，形成的登记表载明王栋养殖场浮筏数量为1727台，其中裙带菜654台、扇贝65台、未挂吊1008台。3月25日，大连市政府办公厅印发《关于成立大窑湾二期工程和20万吨级进口矿石码头项目前期工作小组的通知》，载明“工作小组职责为：统一协调有关部门做好项目的征海、征地、动迁及相关手续的办理工作”。3月28日，大连港务局与王栋养殖场就征占海域及进船钻探事宜签订协议书，协议书约定征占海域的坐标、分界及面积(1262.87亩)，并约定预付部分补偿费作为钻探范围内养殖台筏和征占海域的预付费用，待签订海域养殖物补偿协议时扣除，4月4日，大连港务局按协议约定向王栋养殖场支付了6000000元补偿款。4月9日，大连港务局会同王栋养殖场进行第二次海上养殖情况登记，形成的登记表载明浮筏数量为898台，其中裙带菜367台、扇贝65台、466台已挂虾夷贝笼。4月27日，大连市政府在大连日报A3版发布《大连市人民政府关于大连港大窑湾港区二期工程和20万吨级矿石码头工程征海征地的通告》及附图，载明“一、……20万吨级矿石码头的海域坐标和征海面积(233.6公顷)。二、市政府前期工作小组办公室要认真组织相关业务部门和开发区、金州区政府，依照本通告精神，制定在征海征地范围内需要给予补偿的项目、标准、办法以及征海征地的实施计划，报市政府批准后实施。”5月9日，国家海洋环境监测中心受大连港务局委托进行了大连港矿石码头工程海域海底海珍品调查并出具《海底海珍品调查报告》，该报告包含工作概况、采样方法、调查结果、调查站位坐标和岩礁分布情况五个部分，其中调查结果部分载明王国桓养殖场(即王栋养殖场)海域16个调查站位(含10个岩礁区站位)的海珍品资源分布情况和单位面积海珍品资源量。5月15日，前期工作小组办公室制定《关于大连港大窑湾港区二期工程及20万吨级矿石码头工程征海动迁安置补偿实施方案(草案)》(以下简称《安置补偿实施方案(草案)》)，其中项目介绍部分载明“20万吨级矿石码头工程征海面积233.6公顷(3504亩)”，动迁安置补偿原则部分载明“……以亩为测算补偿单位的办法，确定补偿项目和标准”、补偿项目部分载明“主要包括三个方面：1、海面养殖浮筏;2、海底增殖区与管护区;……”，安置补偿的标准部分载明“1、海面浮筏养殖：海面养殖浮筏以亩为补偿计量单位。每亩补偿费按前三年平均亩产值的2倍计算。根据该海域浮筏养殖实际设置情况，认定每亩纯养海面养殖台筏按品种不同分别为：……其他品种养殖筏每亩1.5台。2、海底增殖区、管护区：以亩为补偿计量单位。人工增殖区每亩资源增殖补偿费6000元，补偿额按资源增殖补偿费的1.5倍计算(含安置补助费)，海底管护区每亩补偿费以900元作为一次性补偿”、补偿方式部分载明“补偿方式为货币补偿，原大连港务局与相关企业签订的补偿协议已预付的款项从补偿费中一并扣除”，另附表征用海面(底)面积载明“海面面积：王栋养殖场1262.87亩;海底面积：1262.87亩，管护区1012.87亩、增殖区250亩”，附表浮筏产值测算标准载明“裙带菜养成的标准浮筏产值为6078元、虾夷贝养成的标准浮筏产值为8400元”。前期工作小组办公室另作出《关于征海动迁安置补偿方案(草案)的说明》，其中载明“为了合理适当地制定动迁补偿方案，前期工作小组办公室在对有关乡镇、街道、单位及承包户广泛走访，调查摸底和分析研究的基础上，又聘请了我市长期从事于水产科研推广，生产指导方面的专家、教授，组成专家评估组，对海上项目、设施进行了点调、采样、测算和评估。借鉴大窑湾港一期工程征海和95年北良港建设征海的经验和做法，并结合当地的实际情况，在综合分析的基础上，提出制定本方案”，另附表二20万吨级矿石码头工程征海面积表载明“海面(底)面积不含潮间带为3421.47亩，大连经济技术开发区大孤山捕捞场(以下简称大孤山捕捞场)为2158.60亩、王栋养殖场为1262.87亩”。6月19日，大连市政府与金州区政府签订《责任状》，约定“大连市金州区人民政府按时完成动迁安置补偿工作”。6月22日，金州区征海动迁安置领导小组制定《安置补偿实施方案(草案)》，其中征海范围部分载明“王栋养殖场浮筏养殖面积1112亩，海底增殖区面积250亩，海底管护区面积1012.87亩”、补偿标准和方法部分载明“以市方案确定的养殖面积亩数为依据，折算出各养殖品种数量。计算公式为：(1)纯养殖面积=测定面积×0.8，……，(4)其他品种台数=品种纯养殖面积×1.5台每亩”、相关事项部分载明“1、本次动迁安置补偿标准是按前三年的平均产值做适当补偿……。2、被征用单位在领取补偿金的同时，应交纳自1997年至2002年所累积欠缴的海域使用金，标准为每亩50元。3、按国家法规，应从发给被征单位的补偿额中扣除15%的动迁安置费，作为地方安置统一使用。”金州区海洋局依据大连市、金州区政府补偿方案及两次海上养殖情况登记表，计算王栋养殖场应获补偿款为：海面养殖浮筏补偿18126864元+海底增殖区补偿2250000元+海底管护区补偿911583元=21288447元，扣除海域使用金593500元、动迁安置费1491900元、物资折价款186500元及大连港务局预付款6000000元，累计已向王栋养殖场给付补偿款13008800元。因金州区海洋局扣除动迁安置费时只扣除1491900元，少扣8100元，因此王栋养殖场实际多领取补偿款353元。2003年4月9日，大连市政府下发《大连市人民政府关于组建大连港集团有限公司的通知》(大政发[2003]25号)，大连港务局实现政企分开，组建大连港集团有限公司。

　　王栋养殖场一审诉称：王栋产养殖场拥有大连保税区新港街道鲇鱼湾老窝头至老母猪礁沿岸以外的海域使用权，从事海面及海底养殖，养殖面积约为209.8万平方米。2002年，大连港务局依据大连市经济委员会作出的立项批复拟在案涉海域新建20万吨级矿石码头工程。2002年3月28日，大连港务局与王栋养殖场签订了协议书，征占王栋养殖场海域进船钻探，并承诺在2002年6月底前与王栋养殖场签订征占该海域的补偿协议，但后来没有签订补偿协议。2002年7月8日，大连港务局与大连市金州区人民政府(以下简称金州区政府)根据大连市政府的安排，签订了协议书，约定金州区政府完成动迁任务，大连港务局负责支付征海补偿费用。大连市金州区海洋与渔业局(以下简称金州区海洋局)受金州区政府的指派，与王栋养殖场协商征海事宜，并支付了部分征占补偿预付款，但因为补偿价格问题，双方没有达成补偿协议。在没有完成征占补偿的情况下，大连市政府安排大连港集团有限公司封锁该片海域进行港口建设，致使养殖物全部灭失，损失二亿八千多万元。故提起诉讼。请求判令大连市政府补偿因修建大连港20万吨级矿石码头征海征地造成的养殖物灭失、施工污染及土地、房屋、构筑物等损失278065284.41元及利息。

　　一审法院认为：本案为收回海域使用权行政补偿纠纷，相关行政机关文件及上文中的“征海”在法律意义上均为“收回海域使用权”。大连市政府具有收回辖区内海域使用权的职权，根据中央把大连建设成为东北亚重要国际航运中心的需要，提前收回包括王栋养殖场使用海域在内的海域使用权合法。王栋养殖场虽由于历史原因未办理海域使用权证与养殖使用证，但大连市政府承认了其养殖的合法性，收回其养殖用海应给予相应补偿。大连市政府通过公告程序确认收回王栋养殖场的海域使用权的面积为1262.87亩，其中海面浮筏养殖面积包括虾夷贝和裙带菜养殖面积，依据虾夷贝和裙带菜的自然属性和浮筏养殖技术规程，浮筏养殖海域需具备一定水层深度要求，大连市政府就海面养殖浮筏进行补偿时扣减不适宜进行浮筏养殖的海域面积150.87亩，确认1112亩，具有科学性、合理性，王栋养殖场主张按全部海面面积1262.87亩计算浮筏补偿不符合客观实际。大连港务局与王栋养殖场共同于2002年3月8日和4月9日进行了两次海上养殖情况登记，现有证据显示，王栋养殖场海面养殖浮筏共计1727台，两次清点数据中，虾夷贝及已挂虾夷贝笼共计531台，大连市政府按前述清点数据计算浮筏养殖品种比例且均按养成标准予以补偿，已经充分补偿了虾夷贝养殖损失。国家海洋环境监测中心受大连市港口重点项目前期工作小组委托于2002年5月9日进行的20万吨级矿石码头海域的海底海珍品调查，调查期间共布设19个调查站位，14个站位布设在0米-20米水深区域，5个站位布设在大于20米水深区域，根据现场实际情况，调查站位增设至25个。王栋养殖场海域布设16个调查站位(岩礁区10个、泥沙区6个)，其中13、15、16号站位系王栋养殖场指定，从调查站位分布图可以看出，王栋养殖场的调查站位基本集中在水深小于20米的近岸岩礁区域，且海底珍品资源量也主要集中在这一区域，此外调查报告就海域的岩礁分布情况进行了估算，王栋养殖场的岩礁边界距岸100米-200米，面积约为10万平方米(约为150亩)。另，王栋养殖场委托大连海事大学邵秘华以个人名义于2002年3月-5月期间进行的海珍品资源量调查，其形成调查报告中所附的调查站位图同样具有近岸岩礁区集中分布特点。鉴于海底珍品资源主要集中在海底近岸岩礁区域，大连市政府将海底1262.87亩划分为增殖区250亩和管护区1012.87亩，并且确认的增殖区面积远大于王栋养殖场的海底岩礁区域面积，具有科学性、合理性。大连市政府参照大窑湾港一期工程和1995年北良港建设时收回海域使用权的做法，按照前三年的平均产值，以亩为单位，给予20万吨级矿石码头收回海域一次性补偿。其中海面养殖浮筏因设置情况较为复杂，筏子长短不一、筏距大小不同、筏子数量可信度较差，统一以亩为补偿计算单位，扣除20%航道等附属面积，每亩纯养水面按80%计算，从科学、规范养殖角度出发，按专家意见，确定每亩虾夷贝和裙带菜养殖台筏数量为1.5台，并按2倍产值计算补偿费;海底增殖区因存在海底面积大、情况复杂、采样点调数量少、样品可信度不高等因素，在专家测算的基础上，确定增殖区资源补偿费按大窑湾港一期工程和北良港看护费的10倍计算即6000元/亩，并按1.5倍发放补偿，即增殖区补偿费为9000元/亩;海底管护区只进行人工看护，没有物资、苗种投入，确定管护区补偿费按大窑湾港一期工程和北良港看护费的1.5倍计算，即900元/亩。大连市政府确定的补偿标准较为符合客观实际，具有合理性。而王栋养殖场主张适用《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第四十七条的相关规定，按海面浮筏单台产值及海底点调采样资源当年评估值的5倍计算海面养殖浮筏和海底的补偿，缺乏法律依据和事实依据。一是海域与耕地的权属性质不同，海域皆为国家所有，耕地一般为集体所有，收回海域的法律后果是海域使用权的丧失，征收耕地的法律后果是耕地所有权的丧失，两者补偿的法律基础具有明显差异，收回海域使用权不应直接适用《土地管理法》的相关规定计算补偿;二是《土地管理法》第四十七条第二款的规定，计算耕地补偿费系以前三年的平均产值作为基数，大连市政府确定的补偿标准参照适用了该规定，比王栋养殖场主张仅以当年的评估值作为计算基数，而不予考虑前三年平均产值更加科学合理。关于王栋养殖场主张的侵权损害赔偿问题。如果王栋养殖场认为实际建港施工超出大连市政府收回的海域范围，侵犯了其合法权益;或者由于施工污染造成损失，均系基于侵权法律关系产生，而非由大连市政府收回海域使用权的行政行为所致。王栋养殖场与案外人之间的民事侵权法律关系，可通过其他途径寻求救济。该部分诉讼请求不属行政补偿案件的审查范围，不予审理。关于王栋养殖场主张的土地、房屋及配套设施等损失，大连市政府未就该土地、房屋及配套设施等作出征收决定，且该部分诉讼请求不属于海事行政案件受案范围，不予审理。关于大连市政府主张的王栋养殖场的起诉超过法定起诉期限问题，辽宁省高级人民法院作出的(2015)辽行终字第420号行政裁定书已认定王栋养殖场的起诉没有超过起诉期限，并指定一审法院继续审理，一审法院据此对本案进行实体审理。判决：驳回大连保税区WD水产养殖场的诉讼请求。案件受理费100元由大连保税区WD水产养殖场负担。

　　王栋养殖场上诉称：一审法院依据大连市政府单方制定、且无事实依据的征海补偿方案，认定王栋养殖场被征收的海域已经得到了相应的行政补偿，进而判决驳回全部诉讼请求，严重失实，应依法予以纠正，理由如下：

　　(一)关于征收海域面积的认定问题。大连市政府主张征收海域面积的原始依据是2002年3月28日由王栋养殖场与大连港务局签订的《协议书》中第一条记载征占海域面积1262.87亩。一审法院据此认定涉案征收海域的面积为1262.87亩，严重失实。该协议不能作为认定本案征收海域面积的事实依据。1.大连市政府发布征收公告的时间是2002年4月24日，而该协议书订立时间则是2002年3月28日，说明该协议书订立时，大连市政府尚未确定实际征收海域的四至范围及面积，且该协议书不是王栋养殖场与大连市政府之间订立，故此处所载的面积不应视为最终实际确认的征收海域面积。2.该协议书的序言中写明“就甲方征占海域、进船钻探有关事宜达成如下协议”。且该协议第四条约定，甲方承诺在2002年6月底前和乙方签订征占以上海域的补偿协议，说明订立该协议书的目的是为解决征海工作启动之前的前期钻探事宜，不是最终的征收补偿协议。3.《土地管理法》第46条和《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域使用管理法》)第30条均明文规定，征收土地、海域使用权，由人民政府组织实施，该协议中的甲方大连港务局显然不具备征海主体资格，因此，该协议第一条关于征占海域面积的约定也是无效的。4.从该协议书中第一条所述内容看，仅给出C、D、老母猪礁三个坐标点，缺少一个坐标点，故此处记载的面积不可能是正确的。5.大连市政府提交的《关于征海动迁安置补偿方案(草案)的说明》中记载，当地养殖浮阀大部分为80米左右长短，据此可计算出每台养殖浮阀的占海面积大约为1亩(不含航道面积)，一审法院认定2002年3月8日清点养殖浮阀总数量为1727台，若照此计算，养殖浮阀的纯养水面面积也已远超其认定的1262.87亩，进而证明1262.87亩不可能容下1727台浮筏。有关涉案被征收海域的面积，一审法院在审理上一起案件时，已按法定程序委托司法鉴定机构进行鉴定，测量的面积为1968.65亩，此面积与养殖浮筏的面积较为接近，此外，王栋养殖场还曾委托山东海事司法鉴定中心对被涉案海域面积进行测定，测得的面积为2137.5亩，与前述司法鉴定结论也较为接近，两家鉴定机构均具备专业的司法鉴定资质，无论哪个鉴定结论，都可以明显看出，大连市政府主张的1262.87亩征海面积是严重失实的。另外，在一审诉讼期间，王栋养殖场也已经向一审法院递交鉴定申请，要求对涉案征收海域面积进行鉴定，但未获允许。故，一审法院认定征海面积错误，在此基础上作出的征海补偿费的认定也必然是错误的。

　　(二)关于海面养殖浮阀的补偿问题。大连市政府依据王栋养殖场未盖章且不予认可的《大连港20万吨级矿石码头工程征海动迁安置补偿协议》(以下简称《安置补偿协议》)主张海面养殖浮阀应付补偿金总额为18126864元，其中裙带菜770亩，应补偿11232144元;虾夷贝342亩，应补偿6894720元。而其提交的《安置补偿实施方案(草案)》中记载的数据则是：裙带菜654台、421亩;虾夷贝65台、42亩;海湾贝1008台、649亩。以上两组证据对比，数据存在重大差异，甚至在第二组数据中竟出现了王栋养殖场的海域中根本没有的1008台、649亩海湾贝，足见大连市政府制定补偿方案的随意性情况下，一审法院依据相差悬殊、且虚假不实的数据认定大连市政府计算的补偿金额科学、合理，且认定其已经对王栋养殖场补偿完毕错误。本案中，双方争议的内容是浮阀中裙带菜和虾夷贝的占比、征海面积和补偿倍数这三个问题。首先，关于占比。王栋养殖场依据2002年4月9日由双方共同清点并签字确认的《海上养殖情况登记表》，本次共清点浮阀898台，其中裙带菜367台，扇贝65台，已挂笼虾夷贝466台，故二者之间的养殖占比应当为裙带菜41%，虾夷贝59%。至于一审判决提到的2002年3月8日清点的1727台浮阀问题，因此次清点时，大连市政府工作人员呈报的数据失实，王栋养殖场对此存疑，故未予以签字确认，此后双方又在2002年4月9日进行了第二次清点，并共同签字确认以上数据，故有关浮阀清点的数据，应当以双方最后一次共同确认的数据比例作为裁判依据，一审法院参看此前有争议的盘点数据认定大连市政府计算的补偿金额合理，显然有误。其次，关于补偿倍数。本次动迁安置补偿原则是根据《中华人民共和国渔业法》(以下简称《渔业法》)、《海域使用管理法》、《土地管理法》的规定进行，而《渔业法》第14条明文规定，国家建设征用水域、滩涂的，按照土地管理法的有关征地的规定办理。《土地管理法》第46条第2款规定，征收耕地的补偿费标准为前三年平均年产值的6—10倍，安置补助费的标准为4—6倍。可见，无论依据上述法律规定，还是依据大连市政府补偿方案确立的补偿原则，均认可征海时适用《土地管理法》规定的征地补偿标准，所以，本案应当按照《土地管理法》规定的6—10倍来确定补偿标准，大连市政府主张按照1.5—2倍进行补偿，远远低于国家规定的标准，上述补偿方案不但违背法律规定，也与其设立的动迁补偿原则相矛盾，王栋养殖场主张按5倍补偿并无不当。最后，关于征海面积。若按照5倍补偿标准计算，征海面积2137.5亩，裙带菜应获补偿款金额为39949554.37元，虾夷贝应获补偿款金额为79450875元，两项补偿款合计金额为119400429.37元;若按照征海面积1968.65亩计算，裙带菜应获补偿款金额为36793773.20元，虾夷贝应获补偿款金额为73174720.50元，两项补偿款合计金额为109968493.70元;即便是按照大连市政府主张的征海面积1262.87亩计算，裙带菜应获补偿款金额为23602850.86元，虾夷贝应获补偿款金额为46940877.90元，两项补偿款合计金额为70543728.76元。而大连市政府主张海面养殖浮阀应付补偿金总额仅为18126864元，与王栋养殖场实际应获补偿金额相差近十倍。一审法院竟认定其主张合理、科学，明显有误。

　　(三)关于海底海珍品的补偿问题。大连市政府依据《安置补偿协议》主张海底应付补偿金总额为3161583元，其中增殖区250亩，补偿2250000元;管护区1012.87亩，补偿911583元，此外，不再付其他补偿款项。一审法院采信大连市政府的主张，判决内容明显有误。1.划定涉案海域增殖区250亩、管护区1012.87亩，系大连市政府单方呈列的数据，未经过实地评估测量，一审法院认定其相应补偿方案科学、合理，无任何事实及法律依据。国家海洋环境监测中心于2002年5月9日进行海底海珍品调查时，虽然调查站位在20米水深的区域，但这并不能代表涉案海域内所有海珍品均养殖在20米水深的区域内，海水的深度与增殖区、管护区的面积划定之间无必然的联系，一审法院根据点调站位海水深浅，来推断增殖区和管护区的面积，毫无事实依据，且违背常理常情。王栋养殖场从1992年即在此地从事海产品养殖活动，至征海时已有十年之久，陆地上的厂房等生产设备投入数千万元，偌大的海域、如此之大的养殖规模，仅有250亩增殖区，余下1000多亩闲置不用，是不可能的。《大连市人民政府办公厅关于印发大连市南部海域养殖物清理整治实施方案的通知》(政办发〔2006〕85号)第三条第(三)项以及《关于印发大连金州新区征收海域动迁补偿办法(试行)的通知》(大金政发〔2006〕95号)第十三条明文规定，在证件和合同规定范围内从事海底增殖和滩涂养殖的，由评估机构进行实地评估，确定回捕量，按照一个生产周期的预期产量计算经济补偿。可见，大连市政府在未经实地评估的情况下，随意划分增殖区和管护区的面积进行补偿，是明显违背上述规定的。2.用大连市政府采集的证据都可证明，涉案海域海底存在大量的海珍品，而其主张的应付补偿款项总金额，还不足以补偿其中任何一项海珍品损失，在王栋养殖场已经提交大量充分详实证据材料及司法鉴定申请的情况下，一审法院却对海底海珍品损失的重要争议纠纷避而不论，有失公允。大连市政府设立的工作小组曾经委托国家海洋环境监测中心对涉案海域海底养殖情况进行过海珍品调查，该监测中心于2002年5月9日出具《大连港矿石码头工程海域海底海珍品调查报告》(以下简称《监测中心报告》)。王栋养殖场也委托大连海事大学及国家海洋环境监测中心的六名专家组成工作小组，对涉案海域海底养殖情况进行调查，并于2002年6月出具《大连金州区WD水产养殖场海域资源与环境调查报告》(以下简称《专家报告》)。根据两份报告记载，涉案海域海底存在海参、海螺、海胆、皱纹盘鲍、栉江瑶、虾夷扇贝等海珍品。为确定上述海珍品的亩产值及价格，王栋养殖场又于2005年3月委托山东海事司法鉴定中心对上述海珍品的亩产值等相关事宜进行鉴定，该中心依据上述《监测中心报告》和《专家报告》中记录的点调数据以及大连市价格认证中心(2005)第R033号《关于水产品单位价格结论书》所确定的海珍品的单价，于2005年7月出具《大连港20万吨级矿石码头征用王栋养殖场养殖物产值评估鉴定报告》(以下简称《评估鉴定报告》)，分别对《监测中心报告》和《专家报告》所做的点调结果的海珍品每亩产值进行了评估，分别得出各种海珍品的亩产值，从而确定了各类海珍品的补偿单价。至于上述海珍品在海底分布的养殖面积比例问题，因《监测中心报告》和《专家报告》两份报告均确认涉案养殖海域底质分为岩礁区、泥沙区及沙袋包区，且上述报告中31个站位所处位置，岩礁区17个，沙袋包区9个，泥沙区5个，因此，可以确定涉案海域岩礁区、沙袋包区、泥沙区的面积占比分别为岩礁区54.8%、沙袋包区29%、泥沙区16.2%，依照此比例乘以海域总面积，就可以分别计算得出岩礁区、沙袋包区和泥沙区各自的养殖面积。根据以上证据可以确定各种海珍品的亩产值和养殖面积，进而也就可以计算得出各种海底海珍品应获得的补偿款项，具体金额为136145355.03元，对于如此巨大的损失，一审法院却避而不论，不采信、不评估，有失公允!

　　(四)关于陆地上闲置生产经营设备的损失补偿问题。由于大连市政府征收了王栋养殖场的海域，致使该片海域陆地上的厂房等生产经营设备闲置并丧失价值，故该部分损失系因大连市政府征收行为引起的，所受的损害后果，与大连市政府的征收行为之间存在直接、必然的因果关系，故也应由其给予补偿。王栋养殖场作为行政相对人，认为自身权益受到其行政行为侵害时，当然有权利依据《行政诉讼法》第2条之规定，向人民法院提起行政诉讼。一审法院对此不予审理，显属不当。

　　(五)关于未征收海域被污染的损失问题。大连市政府在实施征海行为时，对王栋养殖场以及周边大孤山捕捞场的其他未征收海域造成了污染，且已经对大孤山捕捞场进行了补偿，参照大孤山捕捞场获得的补偿款金额计算，应获得此项补偿款179.35万元。理由为：具体负责施工的单位是受大连市政府的指挥、委托行事，所以由此造成的污染责任后果应由大连市政府承担。虽然被污染的海域不在征收范围内，但是，海水是流动的，且与被征收的地点同处一片海域内，所以，王栋养殖场所受的损害后果，与大连市政府的征收行为之间存在直接、必然的因果关系，王栋养殖场作为行政相对人，当认为自身权益受到其行政行为侵害时，当然有权利依据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条之规定，向人民法院提起行政诉讼。一审法院对此不予审理，显属不当。退一步讲，假使海域污染问题属于民事纠纷，那么，由于此项纠纷与大连市政府的征收行为存在密切联系，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条以及《行政诉讼法司法解释》第十七、十八、十九条之规定，王栋养殖场作为原告方，依然有权请求法院一并审理。综上所述，王栋养殖场在本次征海中所受损失金额高达近3亿元，然而，从征海至今已逾15年之久，大连市政府支付补偿款还不足2000万元，给王栋养殖场造成巨大的经济损失。恳求二审法院：1.请求撤销(2016)辽72行初89号行政判决，依法改判，支持一审中提出的诉讼请求。2.判令大连市政府承担一、二审案件受理费。

　　大连市政府辩称：原审判决认定事实正确，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，服从该判决。王栋养殖场的上诉理由没有事实依据。请求驳回上诉，维持原判。具体理由：

　　(一)关于收回海域使用权面积的认定问题。原审判决认定收回海域的面积为1262.87亩是正确的。大连市政府2002年4月27日在《大连日报》发布的征海通告表明，大连港矿石码头建设需要征收海域总面积为3504亩，根据大连市政府《安置补偿方案(草案)》及相关附表的内容，收回王栋养殖场的海域面积为1262.87亩，大连市政府实际按照该方案收回海域也就是1262.87亩海域。案涉的海域使用权收回，是大连市政府专门根据大连港建设20万吨级矿石码头的需要而实施的特定征收行为，1262.87亩完全是大连港建设项目所需要的面积，事实上，这个征海面积也在王栋养殖场与大连港务局与2002年3月28日签订的《协议书》中由双方共同进行了确定，除了这个面积之外，大连市政府没有因建设20万吨级矿石码头项目再征收王栋养殖场的其他海域。需要说明的是，本案涉及的20万吨矿石码头工程只收回了王栋养殖场和大连开发区大孤山捕捞场的海域，大孤山捕捞场拥有《养殖使用证》，对此，大连市政府提交的《大连市人民政府关于大连港大窑湾港区二期工程和20万吨级矿石码头工程征海征地的通告》、大连市政府作出的《安置补偿实施方案(草案)》及附件征用海面(底)面积、前期工作小组办公室作出的《关于征海动迁安置补偿方案(草案)的说明》及附件20万吨矿石码头工程征海面积表、大孤山捕捞场取得的养殖使用证、王栋养殖场与大连港务局于2002年3月28日签订的协议书等证据，已经形成了一个完整的证据链，充分证明了大连市政府收回海域的面积为1262.87亩。而王栋养殖场的相关证据，例如，山东海事司法鉴定中心评估鉴定报告、大连松岩勘测院勘验测量技术报告，是大连市政府完成征收行为之后，王栋养殖场单方委托的，并不是在征收过程中双方委托的行为。同时，因王栋养殖场未取得海域使用证或养殖使用证，其使用的海域无明确四至坐标，两测绘机构仅是依其单方指认部分坐标分别形成2137.5亩和1968.65亩的测绘面积，与实际征收面积差异达168.85亩，均不能否定大连市政府的上述证据和本案的事实，不符合本案的实际情况。

　　(二)关于海面养殖浮筏的补偿问题。关于占比，根据大连市政府提交的前期工作小组办公室作出的《关于征海动迁安置补偿方案(草案)的说明》、金州区征海动迁安置领导小组作出的《安置补偿实施方案(草案)》及附表一建港征用海域实测台数和面积情况、附表二建港征用海域台数及面积品种结构、2002年3月8日和4月9日形成的海上养殖情况登记表等证据相互印证。大连市政府在实施补偿中，完全是按着《实施方案》的规定进行的，并没有依据什么浮筏养殖品种的比例进行补偿，王栋养殖场所谓的虾夷贝类占59%，裙带菜占41%的说法，是其自己的单方说法，与计算补偿款无关。大连市政府补偿的依据充分，明确。关于补偿倍数，大连市政府是参照大窑湾港一期工程和1995年北良港建设时收回海域使用权的做法，按照前三年的平均产值，以亩为单位，给予20万吨级矿石码头收回海域一次性补偿、其中海面养殖浮筏因设置情况较为复杂，筏子长短不一、筏距大小不同、筏子数量可信度较差，统一以亩为补偿计算单位，扣除20%航道等附属面积，每亩纯养水面按80%计算，从科学、规范养殖角度出发，按专家意见，确定每亩虾夷贝和裙带菜养殖台筏数量为1.5台、并按2倍产值计算补偿费。关于海底补偿，案涉海底增殖区因存在海底面积大、情况复杂、采样点调数少、样品可信度不高等因素，在专家测算的基础上，确定增殖区资源补偿费按大窑湾一期工程和北良港看护费的10倍计算即6000元/亩，并按1.5倍发放补偿，即增殖区补偿费为9000元/亩;海底管护区补偿费按大窑湾港一期工程和北良港看护费的1.5倍计算，即900元/亩。由此，大连市政府根据《补偿方案》所确认的补偿款标准，完全符合实施情况，客观、公平、公正。

　　(三)关于海底海珍品的补偿问题。根据《补偿方案》第二项规定，补偿项目包括:1、海面养殖浮筏;2、海底增殖区与管护区;3、捕捞定置网具。金州海洋渔业局作为执行市政府补偿工作的主体，完全是按照《补偿方案》确定的补偿项目给予王栋养殖场进行的补偿，合法有据。而王栋养殖场在上诉状中提出的海珍品的赔偿请求，显然不符合补偿项目的内容，完全没有事实依据。

　　(四)关于陆地上闲置生产经营设备的损失补偿问题。王栋养殖场的这一请求，与本次海域使用权收回的补偿无关，不在《实施方案》的补偿范围内，不予支持正确。

　　(五)关于未征收海域被污染的损失问题。大连市政府同意一审判决的相关内容，认为，如果存在污染，也是施工造成的，与海域使用权收回无关，是另一侵权法律关系。

　　本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，且双方当事人并无异议，本院予以确认。

　　另查明，2002年3月28日，甲方大连港务局与乙方大连金州王栋养殖场签订《协议书》，其中明确甲方征占乙方海域：C:38°56′44.5864″.121°53′15.9067″。D:38°57′20.2305″.121°52′48.9535″至老母猪礁与大孤山捕捞场航道分界，四点连线内海域。面积841915.1㎡(1262.87亩)在协议书上有乙方王栋养殖场王国峘的签字及养殖场的印章。

　　再查明，本次收回王栋养殖场使用的海域，大连市政府没有作出具体的征收补偿决定，而是在各工作环节，对各项目分别进行拨款补偿。对于各补偿款项，一审诉讼中，大连市政府提交了一份“王栋养殖场补偿款计算和发放的情况说明”，载明的具体补偿情况如下：

　　一、补偿款的计算方式

　　大连市政府方案规定的计算公式和单项补偿标准：

　　(一)海面补偿

　　其它浮筏补偿费=纯养海面面积×1.5台/亩×单台标准产值×2倍

　　虾夷贝单台标准产值为8400元/台

　　裙带菜单台标准产值为6078元/台

　　(二)海底补偿

　　增殖区补偿费=资源增殖补偿费×1.5倍

　　资源增殖补偿费=增殖区面积×6000元/亩

　　管护区补偿费=管护区面积×900元/亩

　　金州具体操作时分别计算了虾夷贝和裙带菜的海面面积为：

　　因3月8日表格统计台筏总数为1727台，4月9日对其中的898台重新清点确定的虾夷贝台筏数为531台，故裙带菜台筏数应为1196台(1727-531=1196)

　　虾夷贝纯养海面面积=531/1727×1112亩=342亩

　　裙带菜纯养海面面积=1196/1727×1112亩=770亩

　　再分别计算出的海面和海底的补偿款：

　　(一)海面补偿

　　虾夷贝补偿款=342亩×0.8×1.5台/亩×8400元/台×2倍=6894720元

　　裙带菜补偿款=770亩×0.8×1.5台/亩×6078元/台×2倍=11232144元

　　海面补偿款总数=6894720元+11232144元=18126864元

　　(二)海底补偿

　　大连市政府方案规定的计算公式和单项补偿标准：

　　增殖区补偿费=增殖区面积×6000元/亩×1.5倍=250亩×6000元/亩×1.5倍=2250000元

　　管护区补偿费=管护区面积×900元/亩=1012.87×900元/亩=911583元

　　海底补偿款总数=2250000元+911583元=3161583元

　　海面海底补偿款合计=18126864元+3161583元=21288447元。

　　二、补偿费的发放情况

　　发放补偿款时应当扣除的款项包括：

　　大连港前期已经支付：6000000元

　　物资折价款：165元/亩×1112亩=183480元(实际按186500元扣除)

　　动迁安置费：1500000元

　　海域使用金：(海面面积+海底面积)×50元/亩×5年=593700元(实际按593500元收取)

　　扣除款项合计=6000000元+186500元+1500000元+593500元=8280000元

　　实际应当发放补偿款=21288447元-8280000元=13008447元

　　领取补偿款情况：

　　2002年8月6日领取3000000元

　　2002年8月15日领取166000元

　　2002年9月6日领取6000000元

　　2002年12月20日领取2000000元

　　2007年11月6日领取1600000元

　　2007年11月9日领取242800元

　　领取补偿款总额=3000000元+166000元+6000000元+2000000元+1600000元+242800元=13008800元。

　　又查明，王栋养殖场对海面养殖浮筏的补偿单价标准无异议。对大连市政府主张已实际支付的补偿款项未提出异议。

　　本院认为，《海域使用管理法》第三十条规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。大连市政府根据国家批准的建设大连港20万吨级矿石专用码头的需要，依其行政管理职权收回案涉海域使用权，符合法律规定。同样，因为大连市政府收回了王栋养殖场经营使用的海域，所以其负有依法对王栋养殖场进行相应补偿的义务。

　　因本案系王栋养殖场对大连市政府收回其海域使用权而提起的行政补偿之诉。故本案的焦点问题是王栋养殖场所诉请的各补偿事项是否符合法律规定。

　　(一)关于征收海域面积的认定问题

　　王栋养殖场主张其经山东海事司法鉴定中心测得案涉海域面积为2137.5亩，另案诉讼时司法鉴定测量1968.65亩，并认为该测量1968.65亩的面积与其实际情况相符，进而主张按此面积进行补偿。大连市政府辩称按照征海方案及王栋养殖场与大连港务局签订的协议，实际收回的海域面积为1262.87亩，应按照协议明确收回的1262.87亩进行补偿。

　　经审查：1.根据已查明事实，2002年3月28日，大连港务局与王栋养殖场签订了《协议书》，明确征占海域面积为1262.87亩，王栋养殖场在协议书上有盖章及王国峘的签字，意味着其认可该被占海域面积，且该协议依然有效，大连市政府据此收回该案涉海域使用权，并未违反法律规定。

　　2.作为经营多年案涉海域的实际使用人，除《协议书》中四点坐标明确的1262.87亩外，王栋养殖场未能提交合法有效的证据证明其取得了案涉海域的使用权证及养殖证等可用以证明其具体用海的界限及面积，故其凭借未经依法确认的测量面积主张权利，属于无合法有效的证据证明其此项主张成立。

　　3.在案涉的系列相关文件及实际补偿过程中，均按1262.87亩计算相关费用，金州区海洋局也是按照此面积向王栋养殖场征收海域使用费。

　　4.在本案之初王栋养殖场诉大连港集团有限公司的民事诉讼中，认定计算面积为1262.87亩，并按此计算进行赔偿，对该案判决，王栋养殖场并未提出上诉，尽管该判决最终未能生效，但可从侧面印证其认可该认定面积。

　　基于此，大连市政府认定案涉海域的补偿面积应为1262.87亩，且据此予以补偿，其此项主张成立。王栋养殖场的此项主张因无合法有效的证据予以证明，不予支持。

　　(二)关于海面养殖浮筏的补偿问题

　　1.浮筏数量的认定。根据本案相关证据及询问情况，2002年3月8日，双方清点浮筏为1727台，其中裙带菜654台，扇贝65台，未挂吊1008台，但王栋养殖场因对养殖物品种的不认可而未签字确认。2002年4月9日，第二次清点，只清点了898台，其中裙带菜367台，扇贝65台，466台已挂虾夷贝笼，王栋养殖场予以签字确认。此次清点时对与第一次清点记载的1727台相差829台浮筏的情况，并未进行备注或说明。有关养殖浮筏的数量，补偿时大连市政府认可按首次清点的1727台取多数进行补偿，此种情况属于对王栋养殖场该项权益按最大范围的保护，未违反法律规定，对此应予认定。

　　2.浮筏养殖品种的认定。庭审中王栋养殖场称其浮筏养殖的品种只是虾夷贝和裙带菜两种，两次清点记载的养殖品种也可以印证是虾夷贝和裙带菜。尽管第一次清点时出现海湾贝的字样，但大连市政府并未否认王栋养殖场主张的养殖品种，也未提交相关证据证明还有其他品种存在，补偿时亦是按此两种品种进行补偿，故王栋养殖场的此项主张成立，应予认定。

　　3.对浮筏养殖虾夷贝和裙带菜数量的认定。诉讼中，王栋养殖场没有提交合法有效的证据证明在案涉1727台养殖浮筏中其实际养殖了多少台以及养殖的裙带菜及虾夷贝分别是多少台。在双方进行的两次清点中，都记载王栋养殖场浮筏中有虾夷贝笼65台，第二次清点时备注记载已挂虾夷贝笼466台，但并未注明是否已经投苗养殖，在进行实际补偿时已按实际养殖531台虾夷贝笼进行补偿，视为大连市政府认可该466台虾夷贝笼已进行实际养殖。另外，由于第二次清点时只是清点了898台浮筏，而对于未清点的829台浮筏，由于清点记录中未进行任何记载或备注，则应由大连市政府承担对其不利的后果。

　　4.关于补偿。本案中，对王栋养殖场1727台养殖浮筏的认定以及在第二次清点时备注记载已挂的466台虾夷贝笼，按照实际养殖标准进行补偿，在一定限度内宽容了王栋养殖场未能提供实际养殖情况的行为，从保护行政相对人合法权益的角度考虑，对该部分的认定及补偿应予支持。(1)有关补偿标准。根据前期工作小组制定的《安置补偿实施方案(草案)》，海面养殖浮筏以亩为补偿计量单位，每亩补偿费按前三年平均亩产值的2倍计算。大连市政府根据上述方案载明的补偿标准，对王栋养殖场的养殖品种按照2倍计算补偿标准，符合规定，应予支持。王栋养殖场主张适用《土地管理法》的征地补偿标准按照前三年平均年产值的5倍计算补偿标准，没有依据，不予支持。(2)关于浮筏补偿。争议的焦点在于对未进行清点的829台浮筏如何进行补偿。王栋养殖场认为大连市政府一律按照裙带菜的标准进行补偿，没有依据，亦存在不合理因素，主张依据已清点浮筏中所养殖裙带菜和虾夷贝数量的占比，即41%及59%的占比对未清点的829台浮筏进行计算补偿。在双方认可案涉海域浮筏只养殖裙带菜及虾夷贝两个品种的前提下，大连市政府以裙带菜的补偿标准是各类补偿品种价格中的中间价为由，对王栋养殖场未经清点的829台浮筏一律按照裙带菜的标准进行补偿，不合常理。原审对此支持大连市政府的补偿标准，没有依据。在无标准可参考及依据、也无重新清点可能的情况下，王栋养殖场的此项请求具有相对合理性，应予支持。即在未清点的829台浮筏中，裙带菜与虾夷贝应参照已经清点确认的898台浮筏中的养殖比例，按41%与59%的比例进行计算，推定裙带菜为339.89台、虾夷贝为489.11台进行计算补偿。本院对此予以变更。(对裙带菜及虾夷贝的补偿，重新计算公式应为：裙带菜706.89台÷1727台×1112亩=455.16亩×0.8×1.5台/亩×单台标准产值6078元×2倍=6639509.95元;虾夷贝1020.11台÷1727台×1112亩=656.84亩×0.8×1.5台/亩×单台标准产值8400元×2倍=13241894.4元。即浮筏部分补偿为裙带菜6639509.95元+虾夷贝13241894.4元=19881404.35元，比原计算补偿的18126864元增加了1754540.35元。)

　　(三)关于海底补偿

　　1.海底增殖区与管护区的划定。根据案涉《关于征海动迁安置补偿方案(草案)的说明》中第三、关于补偿的标准2、海底的增殖区和管护区，对案涉区域海底的补偿，只区分为增殖区与管护区两项。根据《海域使用管理法》第十一条第一项“按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能”的规定精神，区分增殖区与管护区是按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性所确定的不同使用区域，区域不同，养殖条件也可能相应地不同，因而不同区域的补偿标准不同。大连市港口重点项目前期工作小组2002年5月15日制定的《安置补偿实施方案(草案)》所附征用海面(底)面积表中记载王栋养殖场海面面积(亩)1262.87。海底面积(亩)管护区1012.87，增殖区250。后续也据此标准进行补偿。王栋养殖场主张其从1992年即从事海产品养殖，称其偌大的海域及养殖规模，仅有250亩增殖区，余下1000多亩闲置不用不可能。进而主张案涉海域岩礁区、沙袋包区、泥沙区的面积占比分别为54.8%、29%、16.2%，并主张依此比例乘以海域总面积分别计算得出各区域的养殖面积。至于其长年、具体使用的海底养殖增殖区与管护区各部分具体是多少亩，以及其主张的具有不同占比的岩礁区、沙袋包区、泥沙区中哪部分属于增殖区、哪部分属于管护区的实际情况，其并未提交合法有效的证据予以证明。因该区域已实施码头建设，无法进行实际勘测，同时，诉讼中王栋养殖场也未能提交养殖使用证等否认“前期工作小组”记载的具体面积，故对其此项主张无法支持。

　　2.海珍品种类与补偿。根据前期工作小组《安置补偿实施方案(草案)》及《关于征海动迁安置补偿方案(草案)的说明》中规定的补偿项目包括海面养殖浮筏;海底增殖区与管护区;捕捞定置网具三个方面，对于海底的补偿只是按照实际面积划分增殖区与管护区进行补偿，并未规定按照具体养殖海珍品的种类进行补偿。尽管国家海洋局海洋环境保护研究所国家海洋环境监测中心受大连市港口重点项目前期工作小组的委托，于2002年5月9日对征海区域海底海珍品种类、数量和分布状况进行调查，也在不同区域采集到海参、脉红螺、栉江瑶等海产品。由于案涉补偿方案并未对此制定补偿标准，在实际进行补偿时也未针对海底的具体养殖品种进行补偿，并且王栋养殖场未提交合法有效的证据证明其诉称养殖的海珍品在大连市政府征收案涉海域时一并予以征收。故，王栋养殖场在本案中主张按照养殖海珍品的种类对其进行补偿，没有依据。

　　(四)关于陆地上闲置生产经营设备的损失补偿问题

　　本案涉及的征收针对的是王栋养殖场使用的海域，其没有提交合法有效的证据证明同时对其使用的陆地部分进行征收。因此本案未涉及对陆地部分的补偿。王栋养殖场主张征收海域致使其该片陆地上的厂房等生产经营设备闲置并丧失价值，因而请求予以补偿，没有依据。倘使其获取合法有效的证据证明对其使用的陆地部分进行了征收或认为其使用的陆地设施因建设码头而造成了相应损害，则应通过其他诉讼途径解决。其此项请求不属于本案审理范围，不予支持。

　　(五)关于未征收海域被污染的损失问题

　　王栋养殖场诉称虽然被污染的海域不在征收范围内，但因海水是流动的，被污染的海域与被征收的海域同处一片海域，因此，政府应当承担损害后果。一方面，既然王栋养殖场已经明确被污染的海域不在征收范围内，其请求政府对该海域进行补偿，无依据;另一方面，即便其诉称的污染确实存在、也应当予以补偿，但本案诉讼中其也没提交合法有效的证据证明该污染系由政府此次征收造成的，其据案涉征收行为主张大连市政府对海水污染进行补偿，没有依据;再则，姑且其此项请求确实成立，其也应当在起诉时一并提出审理民事争议，而其并未对造成此项损害的一方提起诉讼，在二审过程中提出此项主张，没有依据。故，王栋养殖场的此项上诉主张没有依据，对其此项上诉主张，不予支持。

　　综上，本案所涉及的补偿标准及补偿数额除未清点的829台浮筏补偿部分外，其余认定及补偿符合法律规定，一审判决予以支持并未违反法律规定。关于对未清点的829台浮筏，大连市政府一律按照裙带菜的补偿标准进行补偿，没有依据也不合乎常理。本院变更该部分的补偿标准按照已经清点的898台中所养殖的裙带菜与虾夷贝投放的比例进行计算补偿标准，重新计算后，应增加补偿费用为1754540.35元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

　　一、撤销大连海事法院(2016)辽72行初89号行政判决主文，即“驳回原告大连保税区WD水产养殖场的诉讼请求”;

　　二、大连市人民政府于本判决生效之日起十五日内增加给付大连保税区WD水产养殖场养殖浮筏补偿费1754540.35元;

　　三、驳回大连保税区WD水产养殖场的其他诉讼请求。

　　如未按本判决指定的期间履行金钱给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

　　一、二审案件受理费各100元，共计200元，由大连市人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

审判长 康宪雷

审判员 武江

审判员 徐桂伶

2019年6月20日

法官助理高书涵

书记员鞠林