充分运用分税制改革经验 谋划好新一轮财税体制改革

　　1994年实行的分税制改革，使我国建立起与社会主义市场经济体制相适应的财税管理体制，促使经济持续快速发展、财政收入保持快速增长势头。

　　回顾三十年的改革历程，取得的重大成就至少体现在经济发展和财政发展两个方面。

　　一方面，从经济发展情况来看，2023年我国GDP为126.06万亿元，约为1993年的26倍;人均GDP为1.27万美元，是1994年的5倍多。同时，1994年我国GDP总量位列世界第八位，排在美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大之后;2010年我国GDP总量超过日本居世界第二位，并稳定保持至今。

　　另一方面，从财政发展情况来看，1994年我国一般公共预算收入为5218亿元，2023年达到216784亿元，是1994年的40余倍。同时，一般公共预算收入占GDP的比重由1994年的10.7%提高到2023年的17.2%。

　　可以说，分税制改革30年来，我国实现了财政运行与经济发展相得益彰、良性循环的良好发展局面，财政宏观调控能力不断提升、财政宏观调控基础持续夯实。此外，近年来，中央财政收入占全国财政收入的比重为46%左右，央地财政关系保持基本稳定。

　　下一步，应充分运用分税制改革的成功经验，谋划好新一轮财税体制改革。其中很重要的一个方面就是要在直接税比重相对上升的基础上，进一步平衡好直接税与间接税之间的比重关系。

　　从税收收入结构上看，1995年的税收收入中，增值税、营业税、企业所得税、消费税、个人所得税等五大税种占比分别为43.1%、14.3%、14.5%、9.0%和2.2%，5个税种之和占税收收入的比重高达83.1%。2023年，增值税、企业所得税、消费税、个人所得税占税收收入的比重分别为38.3%、22.7%、8.9%和8.2%，这四大主体税种占税收总收入的比重虽然有所下降，但仍然高达78%，表明我国财政汲取渠道是相对集中的。

　　从主体税种的结构变化来看，间接税与直接税之间的比重呈现出此消彼长的变化态势。30年间，增值税、消费税、营业税等主要间接税占税收收入的比重从66.4%下降到47.2%，下降了近20个百分点;企业所得税和个人所得税等主要直接税的比重则从16.7%提高到30.9%，几乎实现翻番。30年来，我国间接税与直接税的相对比例从4∶1下降到5∶2，这表明我国税制改革实现了从注重效率到兼顾公平的转变。

　　通过上述数据不难发现，30年来，作为我国第一大税种的增值税的比重是持续下降的。如果将营业税纳入统筹考虑，增值税的比重从1995年的57.4%下降到了2023年的38.3%。这一比重的变化反映了30年来我国采取的一系列以促进社会经济高质量发展为导向的深层次税制改革取得的积极成效。1994年我国实行生产型增值税，规定其税基中不得扣除固定资产相关的增值税进项税额，这既考虑了当时我国存在的投资过热情况，也是基于税收收入占GDP比重过低，增加国家财政收入的客观需要。

　　分税制改革之初，我国需要依靠经济发展增加税收收入，而随着我国经济实力显著增强，在税收收入得到基本保障后，我国及时调整税收制度，进而“反哺”经济高质量发展。

　　第一，适时启动增值税转型改革，推动其从生产型跨越收入型直接转向消费型，为企业等市场主体减负。2004年，我国税收收入占GDP的比重从1994年的10.5%提高到14.9%。同年，我国启动增值税转型改革，并于2009年推广至全国所有地区和行业。可喜的是，这一时期，增值税转型的“减收”改革并没有导致税收收入占比的下降，而是进一步将其提高到了2009年的17%。直到2013年，这一比重达到18.6%的峰值。

　　第二，为了进一步优化增值税制度，我国自2018年起逐步建立起增值税留抵退税制度。得益于这一政策储备，2022年，面对疫情冲击，增值税留抵退税成为大规模减税降费政策举措中的主力军。

　　第三，2016年，我国全面推开营改增试点改革。一方面顺应了加工制造业与服务业融合发展的趋势，另一方面也优化了政府间财政关系，巩固了中央财政的宏观调控地位。可以说，这一改革举措与1994年分税制改革的精神一脉相承。需要指出的是，改革后，我国增值税的基本税率由17%下降到13%，我国增值税制度继续向着“宽税基、低税率、严征管、少优惠”的最优税制方向演进。

　　从直接税的结构变化来看，1995年到2023年，我国个人所得税比重由2.2%提高到了8.2%，这与居民收入的增加密不可分;同时期，我国居民常住人口的城镇化率从28.5%提高到了66.2%，对个人所得税比重的稳步提升发挥了强有力的支撑作用。过去30年间，我国企业所得税的比重提高了约8个百分点、占比超过了五分之一，与主要发达国家相比相对偏高，这反映出我国税制主要向企业而非自然人个人征收的特点，也反映了我国的国情和文化特点，不失为我国税制建设的一大特色。

　　未来，企业所得税占比下降需要满足以下前提：一是让纳税人税感更为强烈的个人所得税占比相对上升，当然这一过程比较缓慢。二是我国间接税制进一步完善。这包括进一步简并增值税税率，减少优惠，进一步发挥增值税中性税种效率优先的稳增长作用;消费税进一步发挥“寓禁于征”的作用。三是稳妥推进房地产税等其他直接税的开征。

　　事实上，当前房地产行业的适度调整为我国实现高质量发展创造了有利条件。房地产行业有其内在发展规律，目前房地产市场上的供求关系正在发生变化。易居研究院报告显示，2023年全年全国百城新建商品住宅供应面积为29112万平方米，成交面积为31652万平方米，供销比为1∶1.1，这说明百城总体改变了2018—2022年“供大于销”的状态。

　　上述微观层面的变化也得到了财政宏观数据的印证。2024年1—4月土地和房地产相关税收数据显示，契税1918亿元，同比下降7.1%;房产税1822亿元，同比增长19.2%;城镇土地使用税965亿元，同比增长12.1%;土地增值税2150亿元，同比下降4.5%;耕地占用税550亿元，同比增长20.2%。其中，房地产相关税收企稳回升，在很大程度上意味着我国土地市场的调整初见成效，新的房地产开发模式正在逐步形成。

　　房地产行业的阶段性回调并未影响我国国民经济总体回升向好的发展大局。2024年一季度我国经济增长率达到5.3%。与此同时，与房地产密切相关的水泥、钢材等碳排放密集型行业产量回调，使我国3月份的碳排放量下降了3%。国民经济增长率与碳排放量的“一增一减”是我国经济高质量发展的真实写照。

　　从更长远的发展视角来看，我国66%左右的常住人口城镇化率距离发达经济体80%以上的水平仍有较大差距。同时，家庭结构的小型化甚至单人化等发展趋势，都为房地产市场发展提供了稳定的预期。按照高质量发展的要求，新的房地产开发模式将为财政发展乃至国民经济稳定可持续发展不断贡献力量。

　　(作者系中央财经大学财税学院教授)