专访财税法专家刘剑文：房地产税本质并非调控房价或调节收入分配

　　房地产税立法进一步加速。

　　9月7日，十三届全国人大常委会立法规划（共116件）公布，房地产税法列入第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”—这意味着，未来五年内，房地产税法或将提请人大常委会审议。

　　“对于列入立法规划一类的立法项目，原则上应当在五年内提请审议，因情况发生新变化确实难以按计划提请审议或需要作出调整的，有关方面要向全国人大常委会作出书面说明。”全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标强调，房地产税立法将会着力研究立法中的重点难点问题，力争把重大问题、重大分歧解决在起草工作阶段。

　　这是今年以来官方第八次提房地产税。早在2013年底，十八届三中全会就提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。2016年，房地产税法被列入十二届全国人大常委会的立法规划第一类项目中，但任期内没有提交一审。今年以来，从国务院、全国人大到相关主管部门的持续公开表态，被外界普遍认为是加快推进房地产税立法的信号。

　　“房地产税可能在各方推动下加快进程，但其中各个难题如土地出让金和房地产税之间的关系，应该妥善处理。”中国法学会财税法学研究会会长、新时代财税法治研究院院长刘剑文教授在接受时代周报记者专访时指出。

　　房地产税2020年前后出台

　　时代周报：1986年下半年，中央政府出台《中华人民共和国房产税暂行条例》，并在1987年实施。已经开征的“房产税”和将要开征的“房地产税”，一字之差，具体差异体现在哪些方面？

　　刘剑文：1986年开征房产税、颁布房产税暂行条例，征收对象主要是城市里的房产，按照租金和房产余值两种途径征收。即将开征的房地产税多了个“地”字，实际上是一个新税。房产税是房地产税的一个组成部分，两者都涉及对房产征税的问题，但房产税没有考虑土地的所有权问题，只对房屋征税，房地产税则将房屋和土地合并征税。

　　从全国人大常委会刚刚公布的未来五年的立法规划来看，我个人理解，一切与房地产经济运行过程有直接关系的税都属于房地产税。未来的房地产税会将房产税、城镇土地使用税及土地增值税三种税合并在一起征收。

　　时代周报：预计房地产税何时出台？

　　刘剑文：目前关于房地产税的讨论，已经不是要不要开征的问题，而是什么时候开征、如何开征的问题。今年3月份到2023年3月是五年规划时间，房地产税要出台，中间还包括立法程序，需要一个过程。我个人认为还需要两三年的时间，大概2020年前后会真正落地。

　　其实房地产税法什么时候落地，并不是最重要的。重要的是怎么推动房地产税的良法善治，这才是最需要追求的。

　　时代周报：在你看来，房地产税将以怎样的方式出台？上海、重庆率先升级，然后全国推广？

　　刘剑文：按照中央的部署和安排，房地产税法未来肯定不会采用上海和重庆率先试点的模式。十八届三中全会的决定说得很清楚，房地产税要先立法后改革。改革应该在法治框架下进行，所以我国未来应该会先制定一部房地产税法，通过法律促进改革、推动改革。

　　时代周报：此前，上海和重庆针对个人住房保有环节征收试点房产税并未激起太大波浪，对房价的影响几乎可以忽略不计。为何会出现这种结果？

　　刘剑文：改革试点，当然要看试点过程中社会的反应，试点实际效果有多大，这需要政府、有关部门及社会去评估。上海、重庆两地房产税试点的积极意义在于，为未来房地产税改革过程中是不是要采纳两地模式，提供了一种积极的思考方式。

　　允许合理扣除是关键

　　时代周报：我国出台房地产税法的总体思路是“立法先行、充分授权、分步推进”。目前国际上多数国家对房地产税采取的是普遍征收的原则，我国是否具备普遍征税的条件？

　　刘剑文：首先我们要理解“普遍征收”这个概念，是不是所有的房子都要纳税？其实把所有房产都纳入这个范围并且允许合理扣除的话，实际上也是普遍征收的意思。

　　从我国未来房地产税法出台的路径和思路来看，我认为房地产税的征税范围不会包括所有房产：第一，从现有条件看，农村房地不适合纳入房地产税征收范围；第二，考虑到人民的生存权和居住权问题，私人拥有的房屋应该允许合理扣除。很多国家在征收房地产税时，都允许合理扣除，比如扣除多少平方米、人均多少面积不征税等。

　　时代周报：有专家建议，我国房地产税征收对象要限制在高端多套房政策持有者；更有甚者建议，房地产税应该针对富人征收，征上来后补贴中低收入者的住房刚需。这种建议合理吗？

　　刘剑文：有一定道理。但必须明确，将征收对象限制在高端房、多套房的标准是什么。征收房地产税的关键，还是前面我所提到的，要允许合理扣除。

　　时代周报：关于房地产税率，有舆论观点认为，0.5%这一中位数可能是最佳选择。你认为多少税率较为合适？

　　刘剑文：房地产税刚开始征收的时候，应该考虑中国的实际情况，考虑每个家庭以及社会的承受力，税率不宜过高，保持低税率，很多国家征收房地产税都是这么做的。至于具体税率是多少，要由决策部门定夺，我们预测太多没有实际意义。

　　时代周报：房地产税的制度设计，涉及的不只是这一税种下的具体问题，还有一系列配套的制度改革。房地产税开征前，还有哪些配套政策需要考量？

　　刘剑文：制定房地产税法、征收房地产税，不是孤立事件。开征的基础条件是需要很多配套制度的配合：第一，不动产登记制度。要准确掌握全国不动产的基础信息和资料，否则将没有制定房地产税法的依据；第二，房地产税的评估制度。房地产税涉及市场的评估价格，谁来评估？如何评估？如果评估不合格怎么解决？房地产评估属于资产评估法的内容，资产评估法的出台为房地产税开征提供了基础；第三，税收救济制度，房地产跟纳税人的利益直接相关，如果税务机关和纳税人之间发生争议，又该如何解决？

　　时代周报：目前，我国对房产征收的税主要是集中于流转环节，一般有城市维护建设税、土地增值税、契税、印花税、所得税5种，如果再在保有环节征收房地产税，会造成重复征税的情况。应该如何处理土地出让金和房地产税之间可能存在的重复征税的问题？

　　刘剑文：关于重复征税的问题，在不同的环节有不同的考虑。重复征税的制度设计，很多时候难以避免。开征房地产税，必定会涉及一些税和费的整体清理问题，未来肯定会合并相关税种，取消一些税费，最终统一到房地产税一起征收。

　　至于如何协调房地产税跟土地出让金的关系，有两种模式可供选择。第一种：把土地出让金直接并到房地产税；第二种，两者依然并行，但降低土地出让金。

　　主要功能是筹集财政收入

　　时代周报：政府多次强调要建立有助于促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。房地产税是否属房地产调控长效机制的一部分？在控制房价方面将起到多大作用？

　　刘剑文：房地产税当然是房地产调控长效机制的一部分，但并不是唯一。有一个问题必须弄清楚，很多人都将房地产税看作抑制房价的唯一手段，这种想法是不对的，这是房地产税难以承载的功能。房产价格不是由税收决定的，本质上看是市场的供求关系决定的，还受到国家金融政策、房产调控政策的影响，因此将房地产税与房产价格过度联系并不妥当。

　　时代周报：2018年全国两会上，时任财政部副部长史耀斌总结房地产税的作用时表示：“房地产税主要是调节收入分配，特别是个人财富的集聚，起到促进社会公平的作用。同时筹集财政收入，用来满足政府提供公共服务的需求。”房地产税出台是否真正能够调节收入分配？

　　刘剑文：不管在国外还是国内，国家开征房产税的一个重要目的是什么？筹集财政收入。这是房地产税最主要的功能。调控房价或调节收入分配，都只是房地产税辅助的、附带的、次要的功能。在某一个特定时期，房地产税可能会对调控房价有一定作用，但从长远来看，这不是它的主要功能。

　　特别是现在，我国为什么要准备开征房地产税？一个很重要的原因就是，营改增之后，营业税退出历史舞台，地方税收收入支柱的消失，使地方主体税种的重建成为必然。未来地方的财政收入来源靠什么？开征房地产税。不要将房地产税看成是能够解决所有经济问题的灵丹妙药，这没有回归到房地产税的本质。