新一轮财税体制改革应突出“人本逻辑”

　　党的二十届三中全会对财税体制改革作出了一系列部署，为新一轮财税体制改革指明了方向。党的十八大以来，围绕推进国家治理现代化，财税体制改革不断深入，达到了预期目标，为构建与中国式现代化相适应的现代财政制度打下了基础。作为经济、社会和政府治理的交汇点，财税体制改革事关经济动力、社会活力，事关中央与地方两个积极性，是国家治理的基础性制度。站在新的历史起点上，贯彻落实好党的二十届三中全会精神，推动新一轮财税体制改革部署真正落地，必须打破惯性思维，跳出就财税论财税，嵌入到多维度的国家治理结构中来考量，并将其作为进一步全面深化改革的重点和突破口，持续推动中国式现代化行稳致远。

　　新一轮财税体制改革的定位及面临的挑战

　　新一轮财税体制改革的定位。作为国家治理的基础，财税改革具有形塑国家治理结构的动能，对政府与市场、政府与社会、中央与地方、经济与社会、效率与公平、权利与权力等重大关系，具有枢纽性的影响和黏合性的作用。过去，财税体制总是被作为经济体制的中心环节看待，主要是基于经济维度的考量，推动构建社会主义市场经济体制，促进经济发展，旨在化解短缺经济衍生的系列风险。现在，新一轮财税体制改革已置于上述多维度的国家治理结构关系之中，围绕推进国家治理现代化这个总目标，防范化解风险循环累积，构建经济社会运行和发展的确定性。

　　财税体制改革应作为进一步全面深化改革的“排头兵”和“突破口”。财税体制改革之所以要打头阵，在于财税就像社会的血液一样，渗入到了经济社会有机体中的各个细胞，如个人、家庭和企业，各种重大关系的处理首先就涉及到财税问题。财税既是国家各种利益关系处理的枢纽，也是各类风险关系处置的关键，激励市场创新、实行社会保护、城乡区域协调发展、效率与公平的融合、重大风险的防范化解等都需要财税打头阵。正确处理好政府与市场的关系，核心是实现国家预算对政府活动范围和方向的规范和约束，通过财税法定，管住有形的手，放活无形的手。促进社会公平，缩小贫富差距，既需要财税来兜底和调节，更需要通过教育、健康等公共服务来缩小人力资本积累的差距。健全宏观经济治理，加强宏观调控，稳定社会预期，更是离不开财税来铺路。财税改革涉及中央与地方之间、区域之间、部门之间的责与权、风险与利益关系的调整，改革难度最大。

　　落实财税体制改革部署面临的挑战。在经济复苏回升动能不足的情况下，一方面，国家可支配财力的增长明显放缓，另一方面，各领域多元目标任务衍生出来的刚性支出快速增长，财政压力与日俱增。财税体制的一些弊端在经济高速增长时尚不明显，而当经济处于中等速度增长时，“水落石出”的效应显现，权责不匹配、风险责任不清晰造成的“风险大锅饭”愈发凸显。各种风险的集聚，使财税体制的确定性、可预见性和透明性下降，地方政府的主动性和积极性难以发挥。各种矛盾和风险向财税集聚，意味着财税体制改革将是一场硬仗。

　　财税体制运作的路径依赖突破难度大。在事权属地化管理模式下，有些中央的事权交由地方政府履行，导致本应由中央或省级政府承担的跨区域协调、整合的功能被肢解，最终由市县乡碎片化地来落实，财政资源的空间配置难以优化，老百姓的满意度难以提高。

　　财权统一难度大。中央部门既有本级二次预算分配权，也拥有隐性突破地方预算的权限，“上级点菜，下级买单”成为当前体制的一个重要特征。条条“点菜”事项多，地方政府的支出责任无法真正通过各级财政预算来明确，支出责任高度不确定，这既使地方政府处于总是被动“买单”的状态，也使地方政府行为处于软预算约束状态，为各种高风险融资提供了条件。

　　城镇化带来的人口流动和家庭迁徙给转移支付、基本公共服务供给带来复杂性。在静态社会，转移支付、公共服务供给可以打“静靶”，而在动态社会，转移支付、公共服务应“跟人走”，必须打“飞靶”，这考验各级政府的能力，尤其是中央与省级政府的统筹协调能力。目前已经出现了这样的情况：人口净流入地的公共服务供给不足，而人口净流出地的公共服务供给过剩。人口聚集、产业聚集带来的经济社会空间主体形态的演变，也给战略规划、空间规划、土地规划与财政规划、中长期预算安排的匹配性带来了空前的挑战。

　　新一轮财税体制改革的推进原则与思路

　　财税体制改革牵一发而动全身，具有其他改革难以比拟的复杂性和风险性，其整体性、协同性、集成性要求更高。

　　应以“中央主抓、财税部门配合”为财税改革的推进原则。财税体制改革作为夯实国家治理基础，巩固政权安全的一项打头阵的改革，涉及中央与地方、各个部门之间风险、责任与财力的重新调整与配置，如果按照过去做法下达给财税部门来牵头推进改革，则存在空转打滑的风险。例如，党的二十届三中全会明确提出了“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”“深化零基预算改革”“统一预算分配权”等改革设想，这类改革不是技术性方法问题，其背后都是权力与责任问题，很显然，财税部门是无法推动这类改革的。这方面，可借鉴1994年实行税收制度和分税制财政体制改革的经验，由国务院领导直接牵头，并带领改革方案设计小组到多个省份征求意见、交流沟通、消除改革顾虑，历史经验表明，正是充分调研和多方沟通，才使得后面的改革推进没有遇阻，为其他改革奠定了基础。所以，新一轮财税体制改革推进原则应有所创新，且需在各个方面做好充分沟通。改革发文件易，真正落地有实效难。

　　按照“一体两翼”协同推进财税改革。推进新一轮财税体制改革，应坚持系统观念，既要充分考虑财税体制改革与其他领域改革之间的排序、协同和匹配，也要充分考虑财税改革自身的整体性，避免在财政体制、预算制度和税收制度改革上各行其是，碎片化推进。这三个方面是既有区别又有联系的有机整体，应按照“一体两翼”的改革思路一体化推进，即将中央与地方财政体制改革作为主体，以预算制度改革和税收制度改革为两翼，整体设计、协同推进。央地财政关系(财政体制)是国家治理结构中的“支柱”，对于一个大国来说，更显重要，古今中外兴衰治乱的各种历史案例都表明了这一点。而要完善这个支柱性的制度，需要预算制度和税收制度嵌入其中，并与之相适配。好比一架飞机，财政体制是主体，预算制度和税收制度是两翼，构成一个相互契合的财政制度体系。这也意味着，财税改革需要以“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”为主导，牵引预算制度和税收制度改革。

　　新一轮财税体制改革应突出“人本逻辑”。财税改革表面上看涉及的是“钱”，财力如何配置;背后涉及的是责权，财力本身就意味着是一种权力，争取更多的财力是各部门和地方的本能;再深一层看，财税改革涉及的是社会各阶层、群体的“风险-利益”关系，与人的自由全面发展直接相关。以人民为中心，实质就是人本逻辑。财税体制改革应由“物本逻辑”(财)转向“人本逻辑”，更多聚焦于人的流动、人的需求和人的发展，进一步提高基本公共服务均等化与人口流动、农民市民化的匹配性，加快破除社会身份制度，促进国民基本权利的平等化。同样，通过财税改革促进教育、科技、人才与产业创新的良性循环，也更需要转向人本逻辑，提升和激发每一个人的创造性潜能。