统计法修正草案二次修订：地方统计的“糊弄之风”真的治不了？

       近年来，统计造假、弄虚作假屡禁不止，严重损害了统计数据的真实性和准确性，社会公众对此反映强烈。9月9日，全国人大常委会法制工作委员会举行记者会，发言人王翔在回答记者提问时谈到，统计法修正草案二审稿拟加强对领导干部统计工作的考核管理，在防范和惩治统计造假方面作出针对性完善。

       去年年底，国家统计局旗下“统计微讯”公号公布国家统计局2023年专项统计督察组直接点名陕西和贵州：陕西省有的市县党政领导干部尚未从讲政治的高度深刻认识统计造假的极端危害性和防治统计造假的极端重要性、紧迫性，防治统计造假的思想共识尚未完全形成；贵州省有的地区对统计造假问题严重性及其背后深层次原因认识不到位，违规干预统计工作问题仍有发生。

        近几年，国家统计局就统计造假经常发布相关的“点名”通报；此次，统计法修正草案二次审议再度作出针对性完善，再次反应出一个客观事实：统计造假这个顽疾，依然有待“根治”。

一、为何统计独立这么难？

       从常识推断，近几年经济下行压力加大，对于一些地方和部门在统计数据上动手脚，以制造“数字繁荣”的可能性和危害性，的确都更需要提高警惕。

       早在去年年初的全国两会上，国家统计局局长康义就表示开展统计造假专项治理行动，确保统计数据真实性；并强调，对个别地区还存在统计造假的现象，将做到“零容忍”“露头就打”。

       之所以要对统计造假“零容忍”，是因为它对应的危害性不容小觑。众所周知，统计数据是国家宏观政策制定和重大决策的重要参考依据。一旦失真失实，就将连累到决策和政策的科学性。

       更重要的是，造假之风盛行，也是对于政府公信力的直接伤害。这些年，不少统计数据一公布，就往往因为与个人的真实体感存在较大差异甚至背离而遭遇群嘲，这实际暴露出统计的公信力已经遭遇危机。

       而基于这些统计数据制定的公共政策和决策，要取信于民，获得社会认同，也就更难了。如此，就很容易导向一个系统性的恶性循环，个中风险和代价，不可不察。

       当然，关于统计数据造假的危害性，从历史上看，我们早就有过沉重的教训。典型如发生于上世纪的“大跃进”浮夸风。那么，到底应该如何提高统计的真实性？答案并不复杂。

       著名经济学家孙冶方，就曾有一个著名的论断——“统计只有独立才可靠”。

       这方面，其实已有不少政策的应和。比如，《“十四五”时期统计现代化改革规划》中就强调，牢固树立质量第一理念，坚持独立调查、独立报告、独立监督，确保统计数据真实准确、完整及时。此外，在统计机构设置上，目前除了各级地方统计机构，国家统计局还成立了实行垂直管理的统计局各级调查队。

       但从现状看，统计的“独立性”显然还是比较脆弱。比如，国统局去年年底对贵州的反馈中就提到，违规干预统计工作问题仍有发生；在前年公布的河北省部分地方统计违法案件中也有相似的细节：有关部门授意、指使、强令统计调查对象或者其他机构、人员编造虚假统计资料。

       违规干预、授意、指使、强令……这些“小动作”得以发生，形象地道出了现实中统计部门所面临的尴尬：远未获得可以抗拒外力干扰的独立性。

       原因当然大家也都懂。因为统计部门在人财物上都无法独立于地方，自然也就很难真正实现“独立调查、独立报告、独立监督”。

       所以，近些年就有人建议，可将统计部门归入到人大，以摆脱对地方的“依赖”。除此之外，进一步优化统计部门的定位，也是一个值得思考的方向。

       经济学家，国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁就曾提到，现行统计制度安排上，统计部门不仅负责统计和公布各种数据，同时还肩负着形势分析和经济预测等职能。于是，为了能够获得更多的话语权，统计部门也容易产生造假动机，让数据为观点服务，甚至为论证自己当初预测的准确性而不惜调整统计数据。

       因此，他的建议是，要提高统计部门的公信力，就必须首先将形势分析和经济预测职能从统计部门剥离出去，以便使统计部门能够专注于统计数据本身的真实性和准确度。

       这种定位上的优化空间，还体现在，即便由国家统计局垂直管理的统计局各级调查队的职责中，也包括接受地方政府、有关部门的委托，开展统计调查，提供统计数据处理服务。

       一言以蔽之，统计部门要真正确保相当的独立性，在机构设置和角色定位的优化上，都还有较大的探索空间。

二、统计造假的动机有哪些？

       有效压缩统计造假，除了要赋予统计部门更“超然”的地位，还应直面地方政府弄虚作假的动机问题。

       关于这一点，之前一度被称为GDP造假重灾区的辽宁省，相关主官在政府工作报告中的一个表述，颇有现实针对性：“官出数字、数字出官”，导致经济数据含有水分。

       也就是说，统计造假与长期以来的官员考核机制有着密不可分的联系。

       这里面的“数字”一般就是指经济数据，甚至可以更进一步窄化为GDP增速。这套考核机制，一方面有利于强化各地发展经济的动力。经济学家张五常曾把地方政府间的竞争看作是中国经济奇迹最大的秘密。这里所指的地方政府竞争，最主要其实就是GDP的竞争。应该说，以GDP增速为主要指挥棒的官员考核机制，确实对于激发地方政府拼经济的动力发挥了功不可没的作用。

       另一方面，过度侧重于对GDP增速的考核，也直接增加了地方政府干预统计造假的动力。这不仅是因为“数字出官”，更是因为这种造假有着极强的惯性，要摆脱它很难。

       因为若“前任“造假在先，“后任”要想刺破造假泡沫不但需要勇气，甚至要承担增速放缓的“风险”。所以，多数情况下，统计造假损害的，并不只是一个地方某一时段的数据真实性，而很可能是形成“绑架”，将地方带入长时间的“虚假繁荣”。

       当然，在普遍存在的增速竞赛中，一个地方造假，还可能带动更多地方不得不跟风造假，最终成为一种“上瘾”的不正之风。这是在看待地方政府统计造假动机上，必须要正视的复杂性。

       近年来，虽然淡化“唯GDP”考核，不以GDP论英雄，成为一种主基调。但依然不可高估现实的改变效果。

       一来，政府统计涉及的范围很广，有不同的门类，如经济、人口等；又有不同的领域，如工业、农业等，大的门类行业下面又涉及各类不同的细分指标，是一个非常复杂的系统。而在不同的统计情境下，又会衍生出不同的造假动机。

       比如，有的要求企业虚报产值，有的虚增财政收入，有的则又故意“瞒报”、“漏报”。所以，面对这种复杂性，仅仅是弱化GDP考核，依然不足以完全打消地方在统计上弄虚作假的动力。

       二来，要真正弱化对某一个指标的过度重视，以淡化造假动机，则需要建立更多元的、平衡的考核机制。

       比如，民生改善、法治水平、社会进步、生态效益等指标，到底如何科学地进入官员考核体系？更重要的是，要防止这些考核指标再度被数据造假所“污染”，可能还得从引入更多的考核主体入手。比如，民意评价对官员的升迁能够有多大真实效力？

       可见，这里面涉及一系列的政绩考核体系的优化调整，绝非一日之功可完成。

三、统计造假的追责力度逐渐升级

       任何一个行为的发生，背后都对应着“成本”的算计。虽然说关于统计造假，相关部门多次强调要“零容忍”，社会舆论对此也可以用“深恶痛绝”来形容。但一个很“尴尬”的真相是，现实中统计造假者付出的代价或者说成本，远没大家想象中的那么大。

       近几年，一些落马官员的通报中经常会出现诸如“政绩观扭曲，为谋求个人进步搞经济数据造假”、“不正确履行职责，脱离实际制定并强行要求完成经济指标任务，致使统计数据造假，造成不良影响”等表述。但是，完全因为统计造假而被追责的，依然算是一个“小概率”事件。

       甚至，有的地方即便查出来统计造假现象，后续追责也可能“烂尾”。如2019年，国家统计局通报，“河北三县被曝统计造假，超一年逾期仍未追责”；此次贵州方面也被指存在“一些统计违纪违法案件责任人责任追究不及时、处分处理’宽松软’，统计造假’一票否决制’落实不到位”的情况。还得注意，即便是那些追责案例，也很少上升到法律责任，而多止步于行政处分和纪律处分。由此可见，统计造假被追责的严肃程度与造假本身的巨大危害性，明显是不匹配的。

       遏制统计造假，还有必要考虑引入“竞争”机制。长期以来，主流话语中谈到统计，一般都默认是统计部门的专利。包括我们的政府决策也主要是采取统计部门的数据，或者说，统计部门的数据才具有“权威性”。

       但实际上，在大数据运用如此普及，以及经济社会活动愈发复杂的今天，仅仅是依靠统计部门的统计调查数据，无疑增加了失真的风险。因为缺乏必要的多元参照样本和竞争机制，也就等于少了一份横向的监督，抬高了统计造假的甄别难度。同时，也容易放大单一统计主体的局限性。所以，给予民间统计调查活动更大的成长空间，并在决策时引入更多的第三方统计样本，有其必要性。

       针对地方的统计造假现象，早在2019年10月国家统计局就发布了《中华人民共和国统计法（修正案）》（征求意见稿），向社会公开征求意见。征求意见稿特别提出，统计工作坚持党政同责、失职追责，对统计弄虚作假的地方、部门和单位，应当追究负有责任的领导人员和直接责任人员责任。这在当时被视为统计造假追责力度升级的一个重要信号。

       2024年4月，十四届全国人大常委会第九次会议对统计法修正草案进行了初次审议，其中就涉及了调查数据相关方面的修改。在提审的议案中，不仅提出新发展理念的数据统计，还要求加强统计信息化建设，大力推进大数据、云计算、人工智能等新技术在统计工作中的转化与运用；加强统计信息共享，县级以上统计机构和有关部门建立健全统计信息共享机制，提高政府统计效能、消除统计调查重复交叉和减少统计调查对象多头填报负担等。

       针对防范和惩治统计造假的责任方面，在前天的全国人大常委会法制工作委员会的记者会上，发言人王翔介绍，修正草案作出了新的修改：不仅增加了“将防范和惩治统计造假、弄虚作假纳入依法行政、依法履职责任范围”等规定，还规定“不得明示、暗示下级单位及其人员或者统计调查对象填报虚假数据”，“不得对依法履行职责或者拒绝、抵制统计违法行为的单位和个人打击报复”；针对统计数据严重失实情况失察的行为将加大处罚力度，并增加兜底性规定，确保全面追究各类统计造假、弄虚作假行为的法律责任。

       希望此次统计法修正草案的二次审议修订，能够扭转地方的统计造假之风，增强政府的公信力，为公共政策和决策的制订提供更为有效的数据基础。

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