国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

　　(二)重点民生资金审计情况

　　1.农村义务教育学生营养改善计划专项资金审计情况。重点审计了 13省 159县 2021年至 2023年 8月补助资金 231.37亿元，占抽审县同期补助总金额的 91%。发现的主要问题：一是部分补助资金管理使用较为混乱。有的被直接挪用，66县将 19.51亿元用于偿还政府债务、基层“三保”等支出。有的被变相挤占，41县和 1533所学校等通过压低供餐标准、虚构采购业务等变相截留挤占 2.7亿元。有的被串通套取，5县教育部门与中标供应商合谋，通过供应商分红、捐赠等方式套取4216.02万元，用于发放福利等。二是部分供餐单位违规经营。147家供应商和部分学校食堂等供餐单位违规经营，偷工减料、以次充好供餐。三是餐食采购招标和供餐监管等不够规范严格。25县通过违规直接指定、设置不合理条款等方式，确定 52家供应商向 2605所学校供餐。78户企业或个人通过违规借用资质、伪造资料、围标串标等方式，中标 35县的 101个营养餐项目。监管权力寻租，相关监管部门和 77所学校的工作人员，在供餐监管等过程中涉嫌徇私枉法，谋取个人利益。

　　2.就业补助资金和失业保险基金审计情况。重点审计了 193个地区的就业补助资金 350亿元、失业保险基金 613亿元。发现的主要问题：一是补贴资金发放不清准。9省对 10.9万人应发未发社会保险补贴等，24省 386家单位通过虚构劳动关系等骗取套取各类补贴 1.3亿元。二是部分劳务派遣企业侵害劳动者权益。2省 6户劳务派遣企业 2020年以来，利用劳动者难以知晓用工单位支付的实际报酬，截留克扣劳动者报酬和社保费等 7558万元。如贵州 1家人力资源公司 2022年至 2023年 9月从 1.95万名劳动者报酬中抽成4038万元，占用工单位实际支付的25%，高出其他劳务派遣企业收费标准4倍多。一些劳务派遣企业偏离补充用工定位，串通用工单位非法经营。有的表面抬高中介费、暗中将用工单位多付部分予以返还，被用工单位用于设立“小金库”;有的在未提供劳务派遣的情况下，为用工单位虚开增值税发票并收受好处费，如黑龙江 4 户劳务派遣企业在实际未提供劳务派遣服务的情况下，为 2家信息科技公司虚开发票1.5亿元并从中收取好处费。

　　3.乡村振兴重点帮扶县审计情况。围绕巩固拓展脱贫攻坚成果底线任务和增加农民收入中心任务，重点审计了 11省 73个乡村振兴重点帮扶县，抽审帮扶项目 4232个、资金 479.21亿元，走访 4187户。发现的主要问题：一是防止返贫监测和农村低收入人口常态化帮扶未兜实兜牢。16县未按要求将 2.36万名群众纳入排查范围;52县主要监测收入，却未按规定监测大额刚性支出及负债等，影响监测准确性，有的在帮扶中还违规设置限制条件等，应帮扶未帮扶 1.83万人;50县 9473人帮扶措施脱离实际或成效不实，其中 1137人帮扶措施与致贫原因不匹配，649人被虚报完成帮扶但实际未采取任何措施。二是促进农民增收致富相关举措未落实或效果不佳。乡村公益性岗位、以工代赈、职业技能提升是促进农民就业增收的 3项重要举措，但 25县将部分公益性岗位异化为发福利，向 1893名未实际在岗履职的企事业单位人员等发放补贴 280.89万元;18县以工代赈覆盖面偏窄，实施的1806个基础设施项目中仅 48个采用该方式;21县为完成任务凑人数，违规以 2167名公务员、在校生等抵顶农户培训，浪费补贴 153.39万元。引入社会资本下乡在一些地方跑偏。相关社会资本方拖欠11.11万户农户土地流转费等2.13亿元，将农民所投资金等1843.65万元卷款“跑路”，收购农产品时恶意压价等560.64万元。农民财产权益保障不到位。10县 8598户农户、62个村集体的土地承包权未得到及时确认，影响正常耕种。3县违规以行政手段强行流转土地等，侵害 292户农户 941.25亩承包地的自主经营权。69县村集体资产 69.68亿元管理运营不善，其中 26县 5000.25万元资产被村干部等侵占或无偿使用;27县强行归集 1245个村集体的财政补助 14.66亿元，主要挪用于偿还债务或对外出借。

　　4.乡村建设行动实施审计情况。重点审计了 16省46县的乡村建设行动实施情况，涉及项目 1.81万个，资金 1439.02亿元，发现各类问题金额 135.85亿元(占 9.44%)。发现的主要问题：

　　一是一些村庄规划与实际不符。有 1783个村庄规划偏离实际或流于形式，其中：11县 358个村庄规划的部分内容不符合当地实际和农民需求，如广东阳春市统一要求 29个村庄各自新建 3750平方米幼儿园和小学，而有的村仅 37名村民;6县 297个村庄规划存在缺项漏项、文不对题等低级错误，有的盲目照搬照抄，如吉林大安市 36个村庄的规划由辽宁 1家设计公司编制，其中 24个规划出现辽宁、内蒙古等地名称及特色旅游、风格建筑等，与当地风貌明显不相符。

　　二是农村基础设施建设和基本公共服务还存在薄弱环节。基础设施方面，投入 69.29亿元建设的 2761个项目因配套缺失、重建轻管等闲置，2460户危房和 4190个危桥危路未纳入摸排范围或整治不彻底;27县 415个项目烂尾或建成后即拆除，造成 6.31亿元损失浪费;24县投入 11.23亿元给公路沿线民房刷墙加顶搞形象工程。基本公共服务方面，6595个村卫生室违规诊疗，销售使用过期药品、超权限超剂量用药 33.83万瓶(支)，或未严格执行医保结算等制度，农户无法正常报销药费;7县违规出售 1404 个农村公墓或收取 95 名低保特困户殡葬费，获利263.89万元。

　　三是未全面落实财政投入保障政策。土地出让收入和专项债券是乡村建设资金的 2个主要来源，但 29县在土地出让收入中少安排支农资金 172.54亿元;17县 30个项目专项债券资金 20.9亿元中，有 10.45亿元被挪用于平衡财政预算等;46县 71个项目的 77.23亿元债券资金长期闲置或收入难以覆盖利息等。

　　5.畜牧水产品稳产保供相关资金审计情况。重点审计了农业农村部和 14省 50个地区生猪和水产品稳产保供情况，涉及项目2052个、资金 362.26亿元，走访 1910户。发现的主要问题：一是部分地方生猪产供存在风险。疫病防控方面，国家要求生猪强制免疫，由养殖户先行采打疫苗再由财政补贴，但 7省仅有 7.7%的规模养殖场获得“先打后补”补贴，影响养殖户防控成本和积极性;5省 7个地区所购 571.38万毫升(占 66%)口蹄疫疫苗储存运输不当，失效风险较大。储备猪肉方面，5省 17个地区 3年来少收储 2.11万吨，约占收储任务的 70%，当地肉价大幅上涨时无力投放调控。二是部分地方水产品稳产保供基础薄弱。2省 3个地区对 334.35万亩(占 43%)养殖用海占而不用，测算年均减少养殖量 190多万吨;中央财政投入11.42亿元支持建设的 35个国家级海洋牧场、1261个深远海养殖网箱，未建好管好甚至闲置毁弃;7省 21个地区 3年来 8.32万亩(占 34%)淡水养殖池塘改造任务未完成，1.19亿元补助资金闲置。

　　四、国有资产管理审计情况

　　按照中共中央《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》和全国人大常委会《关于加强国有资产管理情况监督的决定》，在部门预算执行、国企国资、金融、经济责任等审计项目中，持续关注 4类国有资产管理使用情况。

　　(一)企业国有资产审计情况。

       至 2022年底，审计的 22户央企账面资产总额11.67万亿元，负债总额 7.6万亿元，国有资本权益 2.06万亿元，平均资产负债率 65.12%。发现的主要问题：1.会计信息不实。22户央企共计收入不实 1182.07亿元、成本费用不实 1549.88亿元、利润不实 526.72亿元。主要是：9户央企内部关联交易抵销不准确等，造成多计收入 477.02亿元、成本费用 475.54亿元;20户央企违规跨年度调节利润等，造成多计或少计收入 250.64亿元、成本费用 230.44亿元;15户央企未足额计提减值准备或在资产无明显减值迹象的情况下多计提减值等，造成多计或少计利润 165.2亿元。2.国有资产资金管理薄弱。主要表现为 3个方面：资产不实，18 户央企因对财务报表“应并未并”、重复记账、清理核销不及时等导致资产不实 3406.32亿元;5户央企未将部分房产等资产纳入账内核算，涉及资产金额 109.77亿元、房产等 7770.91万平方米。运营效益不高，8户央企的 158.87亿元资金资产和 175.26万平方米房屋、土地长期闲置，最长达 18年;3户央企套取或挪用信贷等资金 154.15亿元。违规处理处置，10户央企违规对外出租出借资产资质或提供品牌商标、字号、版权等;14户央企违规对外出借资金或提供担保 1001.63亿元，形成损失风险 50.99亿元;13户央企在资产存储、安全检查、权属办理等方面管控不力。

　　(二)金融企业国有资产审计情况。

       重点审计的 12家国有金融机构资产总额 60.43万亿元、负债总额 47.48万亿元，净资产收益率 0.78%到 18.57%。还审计了 4家重点金融机构政策落实情况。发现的主要问题：1.信贷数据不实，偏离服务实体经济定位。6家金融机构的信贷投放含金量不高，有的将其他类贷款违规变造为科技、绿色、涉农等重点领域贷款。同时部分信贷投放虚增空转，其中 5167亿元即贷即收，在考核前发放、考核后收回;还有的等额存贷，企业在贷款前存入等额存款或贷款后再以定期存款形式存回银行。2.金融资源供给结构不够优化。主要表现为 2个方面：重点领域“加”的成色不足。4家银行 680.59亿元名义上投向科技创新领域的贷款被挪作他用或空转套利。限制领域“减”的力度不够。至 2023年底，4家银行未完成 2020年底前出清任务，仍为 461户“僵尸企业”等保有贷款余额 314.41亿元，其中 34.84亿元为 2023年新发放;306.09亿元风险资产通过“无效重组”、违规展期等方式虚假盘活，长期以“仍未不良”的虚假形态占用信贷资源。

　　(三)行政事业性国有资产审计情况。

       结合部门预算执行、政务信息化建设等审计，重点关注了此类资产管理使用情况。发现的主要问题：1.基础性管理工作薄弱。主要表现为资产底数不清、闲置浪费和划转缓慢等，共涉及 33个部门。17个部门少计漏记 13.46万平方米房产、151.54亩土地、31.88亿元设备物资或无形资产等;12个部门的 2.59亿元资产出租和处置收入未按规定上缴财政;4个部门的 1.65亿元房产租金等应收未收。8个部门的 19.46万平方米房产、874.14亩土地、405 辆公务用车、1.04 亿元办公家具及仪器设备等资产使用效率低下或闲置，最长达 21 年。1个部门自 2018年机构改革以来涉及的336.33万元资产仍未划转。2.违规使用和处置资产。主要表现为未经审批、无偿或低价出租出借等，共涉及 16个部门，房产 16.18万平方米，设备等资产 9724.34万元，其中 2个部门因低价出租国有资产，造成国有资产收益损失 5056.57万元。如 1个部门 1132平方米底商房产长期未收回管理，由外部单位及个人转租获利，造成国有资产收益损失。3.政务信息化建设管理存在短板。一是新型建管模式不规范。抽查 5省 196个“银政合作”项目发现，筹资中银行提供的 41.31亿元建设资金均未纳入政府预算管理，2170.62万元因随意支取形成损失;建设中 156个项目借机规避立项、采购等程序要求，61个项目被直接或变相指定承建单位;建成后除个别项目资产明确归属政府外，其余均权属不清，存在国有资产流失和公共信息泄露风险。二是部分系统建管成效不佳。抽查的 224个政务信息系统中，有 85个因功能缺陷等未达预期甚至成为摆设，涉及投资27.92亿元。

　　(四)国有自然资源资产审计情况。

       对 9名领导干部开展自然资源资产离任(任中)审计，对黄河流域 8省生态保护、15省林业相关资金进行了审计。发现的主要问题：

　　1.部分地区耕地保护不力，任务落实出现偏差。抽查 5省市粮食主产区发现，有 795.17万亩耕地用于非粮食作物种植等，甚至搭车搞商业开发。如山西晋中市太谷区2021年在承建国家农业高新技术产业示范区时，违规以 1.2亿元出让土地 160.89亩(其中耕地 81.91亩)用于房地产开发。

　　2.森林管护效果不佳，林木营造弄虚作假。科学绿化要求未落实，15省未全面贯彻山水林田湖草沙系统治理的要求，近 3年在耕地、河道等不符合规定的地块造林 142.15万亩。造林成果底数不清，“三北”防护林部分造林成果的实际保有量、具体位置和存活状态底数不清;1871万亩已变更为耕地、草地、建设用地等。13省近 3年虚报造林面积 161.67万亩。审计的 188个造林项目，涉及面积 208.08万亩、资金 38.95亿元，发现均存在弄虚作假：23个在招标时直接内定实施单位;81个在设计时将之前已有林地包装为新造林成果;107个在施工时私自调减种植苗木的数量、品种;98个在验收时主管部门走过场甚至伪造验收报告。部分林业资金管理不严，7省 56个地区通过虚报任务、面积等骗取 8.12亿元;13省 50个地区挤占挪用 23.51亿元，另有 153个储备林项目的 226.88亿元(占贷款总额的 46.8%)专项贷款被挪用于投资经营、平衡财力等;10省 22个地区的 7.22亿元长期闲置。

　　3.传统能源管理不规范，新能源开发利用缺乏统筹。一方面，2省 114家煤矿 2022年超核定能力开采原煤 1.2亿吨。另一方面，5省部分地区不顾自身消纳、外送和配套保障能力上马新能源项目，个别已投产项目2021年以来已累计弃电 50.13亿千瓦时。50个“沙戈荒”大型风电光伏基地项目“碎片化”。401个子项目中，有 385个单体规模小于要求的 100万千瓦，增加配套电网建设与并网难度。

　　五、重大违纪违法问题查处情况

　　2023年 5月以来，审计共发现并移送重大违纪违法问题线索 310多件，涉及 1200多人。主要有以下特点：

　　(一)政商勾连结成利益集团造成区域性腐败。有的地方干部通过特定关系人充当“白手套”，向民企输送巨额利益，再经利益回流谋取政治资本，经济问题与政治问题相互交织。如辽宁某市一原区委书记 2019年以来，经政治骗子牵线搭桥，帮助 1户民企仅出资 1亿多元就获得价值 8亿多元的土地。其间，政治骗子以帮助该书记职务晋升等名义，向民企索要巨额好处费。

　　(二)套取政策红利妨碍政策措施落实。一些企业利用国家生态保护、高新产业等支持政策，勾结公职人员违规取得经营权，或弄虚作假骗取财政补贴，严重蚕食国家政策红利。如全国首台套首批次应用保险，由中央财政按保费的 80%给予投保单位补贴，但有 3家保险公司 2019年至 2022年伙同多户企业，通过投保、理赔等环节造假，或扩大保险责任等方式，骗取瓜分中央财政补贴 3亿多元。

　　(三)腐败手段更加隐形翻新。随着反腐力度加大，借助信息技术、监管漏洞等腐败行为更趋隐蔽，新型腐败和隐性腐败开始显现。如金融监管部门某司级干部利用职务影响力，长期扶持特定民企提升行业竞争力，收取巨额钱款及股权，并通过同一网点先取后存、借用亲属银行账户、虚拟货币交易等“技术处理”，隐藏民企转款来源，呈现典型技术特征。

　　(四)基层一些单位腐败问题性质严重。一些基层工作人员在专项工作中严重违规操作，通过拉拢腐蚀等广泛构织关系网，弄虚作假大肆侵占财政资金。如黑龙江某县林草局局长等人 2019年以来，通过虚报人工造林面积等方式骗取套取财政资金 6000多万元形成“小金库”，并以钱开道，腐蚀国家至乡镇 5级林草、纪检、财政等单位100多名公职人员，打通造林申报验收、资金拨付、外部监督等各个环节。

　　六、审计建议

       今年以来，面对极为复杂多变的国内外环境，各地区各部门在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，巩固和增强经济回升向好态势，经济运行整体实现“开门红”，但经济回升向好的可持续性有待增强。从审计掌握的情况看，经济社会发展中存在的一些问题，有体制机制制度还不够健全和完善的原因，也与一些地方财经法纪意识淡薄、缺乏担当实干精神、本领不够能力不足、落实改革发展举措不到位等相关。按照党中央、国务院部署要求，结合审计发现，建议：

　　(一)强化宏观政策统筹兼顾，更好发挥制度优势。一是推动积极的财政政策适度加力、提质增效。财政收入方面要加大税费征管力度，完善部门数据共享，堵塞制度漏洞，做到应收尽收、颗粒归仓，巩固好财政收入恢复性增长态势。财政支出方面要着力优化支出结构，合理确定各类转移支付功能定位，避免不同渠道交叉重复安排;严格绩效评价及结果运用，更好体现奖优罚劣和激励相容导向;更好发挥中央投资的带动作用，专项债券额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜;全面落实结构性减税降费政策。二是推动稳健的货币政策灵活适度、精准有效。提高重点领域“加”的成色，引导金融资源更多投向科技创新、绿色转型、普惠小微等领域。加大限制领域“减”的力度，督促商业银行尽快出清“僵尸企业”等保有贷款余额，避免信贷资金空转。督促国有大型商业银行发挥好“主力军”作用，畅通货币政策传导机制，更好满足实体经济有效融资需求。三是加强各项政策之间协调配合。把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，建立健全评估制度，防止出现相互掣肘、效应对冲或合成谬误。制定宏观政策要注重与市场沟通，打好提前量、留出冗余度，预计对经济发展有收缩性、抑制性效应的要缓出或不出。

　　(二)深化重点领域改革，健全完善相关体制机制。全面梳理近年来经济运行中反复出现、经常发生的问题，坚持用改革的眼光审视、用改革的办法解决。谋划新一轮财税体制改革，完善中央与地方财政事权和支出责任划分，加大均衡性转移支付力度，健全转移支付定期评估和动态调整、退出机制。对地方税费优惠政策进行评估和清理。完善中国特色现代企业制度，深入实施国有企业改革深化提升行动，探索建立国有经济布局优化和结构调整指引制度，推动国企做强做优主业，提高核心竞争力。加快全国统一大市场建设，制定全国统一大市场建设标准指引，对地方保护、市场分割、招商引资不当竞争等突出问题开展专项治理。全面落实促进民营经济发展壮大的意见及配套举措，更好解决市场准入、要素获取、权益保护等方面问题。

　　(三)持续加力化解重大经济风险，为推动高质量发展提供坚实保障。完善重大风险处置统筹协调机制，压实企业主体责任、部门监管责任、地方属地责任。对地方债务风险，要建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善专项债券项目穿透式监测。对金融领域风险，要健全地方主要领导负责的风险处置机制，完善金融风险监测预警和早期纠正机制，依法将各类金融活动全部纳入监管。督促国有大型商业银行合法稳健经营，完善公司治理和风险内控机制。对国有资产损失流失风险，要督促健全细化 “三重一大”决策和执行机制，对违规决策造成重大损失的典型问题提级追责、穿透治理。

　　(四)切实践行以人民为中心的发展思想，保障和改善民生。一是更加突出就业优先导向。人力资源社会保障等部门要加大对毕业生、农民工等重点群体就业的帮扶力度;深化劳务派遣行业整治，督促地方严格落实日常监管等责任。二是坚持不懈抓好“三农”工作。锚定建设农业强国目标，学习运用“千万工程”经验，结合当地实情科学规划村庄建设，落实好财政投入责任，尽快补齐农村基础设施和基本公共服务短板。用心用情用力落实好暖民心行动，督促地方压实农村义务教育学生营养改善计划工作的主体责任，确保每一分钱都吃到学生嘴里;兜实兜牢低收入人口常态化帮扶，严格落实促进农民增收致富各项举措，切实保障农民土地承包、集体资产收益等财产权益。牢固树立大农业观、大食物观，构建多元化食物供给体系，确保食品安全。

　　(五)加强对权力运行的制约和监督，进一步严肃财经纪律。一是加强对“关键少数”的监督。充分发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用和反腐治乱方面的“尖兵”作用，深化经济责任审计，督促领导干部牢固树立正确政绩观，完整准确全面落实党中央对经济工作的重大决策部署，确保最终效果符合党中央决策意图;督促严格执行民主集中制，细化重大经济事项决策和审批权力运行流程。二是推动党政机关习惯过紧日子。各地区各部门都要专门制定相关办法，把落实过紧日子要求作为财政长期方针，继续严格精简压缩节庆论坛展会，实行总量控制、备案管理。从紧安排非刚性、非重点项目支出，腾出更多财政资源用于推动高质量发展、增进民生福祉。三是严肃查处各类违反财经纪律问题。纠正把违反财经纪律问题视为单位行为而忽视追究个人责任的倾向，对财经纪律严重松弛、问题相对多发的地区和单位开展专项整治，依法依规查处曝光一批，形成强大震慑，避免破窗效应。