国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

——2024年 6月 25日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上

审计署审计长 侯凯

委员长、各位副委员长、秘书长，各位委员：

　　我受国务院委托，报告 2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

　　2023年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，也是三年新冠疫情防控转段后经济恢复发展的一年。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区各部门*坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中全会精神，坚持稳中求进工作总基调，严格执行十四届全国人大一次会议有关决议，全面深化改革开放，加大宏观调控力度，我国经济总体回升向好，高质量发展扎实推进，全面建设社会主义现代化国家迈出坚实步伐。

　　——加力提效实施积极的财政政策，经济总体回升向好。延续和优化实施部分阶段性税费优惠政策，全年新增税费优惠超过2.2万亿元。新增地方政府专项债券额度 3.8万亿元。第四季度增发国债 1万亿元。中央一般公共预算支出同比增长 6.4%，对地方转移支付同比增长 6.1%，保持财政支出强度和对经济恢复的支持力度。引导金融机构增加信贷投放，推动社会综合融资成本下降，延长普惠小微贷款支持工具期限。

　　——坚持保障和改善民生，持续治理生态环境。加大对地方“三保”支持力度。农村义务教育学生营养改善计划覆盖 28省 1567县，累计受益学生 3.86亿人次。持续巩固拓展脱贫攻坚成果，拓宽农民增收致富渠道，大力建设农产品供应链体系，做好重要农产品保供稳价。持续打好蓝天、碧水、净土保卫战。

　　——深入贯彻总体国家安全观，有效防范和化解重点领域风险。支持地方调整优化房地产市场调控措施，支持金融机构满足房企合理融资需求，扎实推进保交楼工作。制定实施一揽子化解地方债务方案，压实地方主体责任，健全跨部门协同监管机制，严肃查处违规举债。

　　——审计整改总体格局日益成熟定型，“下半篇文章”进一步彰显权威高效要求。把审计整改“下半篇文章”与揭示问题“上半篇文章”摆在同等重要位置一体推进，全面整改、专项整改、重点督办相结合的审计整改总体格局更加成熟定型。制定关于完善纪检监察监督与审计监督贯通协同机制的工作流程。至 2024年 4月，针对 2022年度审计查出问题已整改 1.07万亿元，制定完善规章制度 2840多项，追责问责 2820多人。

　　一、中央财政管理审计情况

　　2023年，中央一般公共预算收入总量 107416.7亿元、支出总量 149016.7亿元，赤字 41600亿元，与调整后的预算持平;中央政府性基金预算收入 4417.54亿元、支出 5744.42亿元;中央国有资本经营预算收入 2263.59亿元、支出 1495.16亿元;中央社会保险基金预算收入 3054.26亿元、支出 3106.73亿元，年末滚存结余39.71亿元。国家发展改革委管理分配中央财政投资 6800亿元，其中安排中央本级支出 1800亿元、对地方转移支付 5000亿元，主要投向重大基础设施建设，重大战略、区域协调和生态文明建设，产业链供应链稳定安全等 7个领域。

　　重点审计了税务和海关部门组织财政收入、转移支付和投资专项管理、积极的财政政策落实、中央决算草案编制、地方债务管理等 5方面情况，发现的主要问题：

　　(一)税务和海关部门组织财政收入不到位。

       审计税务和海关部门税费征管、进口监管等履职情况发现：一是征管不够严格和制度漏洞造成税款流失。税务部门应征未征个人所得税、消费税、房产税、增值税等 449.42亿元;海关单位少征关税、反倾销税、进口环节增值税等 58.9亿元。二是未全面落实减税降费政策。2.75万户符合条件企业应享未享留抵退税、支持科技创新、小微企业等税费优惠 1273.77亿元;2568户条件不符企业违规享受留抵退税、小微企业等税费优惠 24.03亿元;海关总署等 23个海关单位对 1078户企业未及时退还或多征收保证金、消费税、增值税等 65.47亿元。三是人为调节征收进度影响财政收入真实性。有的税务部门为完成当年任务，多征收或提前征收企业所得税、消费税、土地增值税等 542.9亿元;有的税务部门完成当年任务后，延压企业所得税、消费税、增值税等入库 947.9亿元。

　　(二)转移支付体系仍不够健全完备。

       涉及财政部管理的 38项转移支付和国家发展改革委管理的 25项投资专项，发现的主要问题：

　　1.“体制结算补助”转移支付执行偏离设立初衷。该项转移支付本用于中央和地方机构划转、年终财政结算等事项;国务院 2019年同意可用于解决一般性、共同财政事权和专项转移支付难以覆盖的特殊问题，并严控规模。2019年至 2023年，该项转移支付规模由 1305.33亿元增加至 3742.71亿元。目前包含的 69个明细事项中，仅有 7个(占 10.14%)与机构划转、年终财政结算等事项相关;有 16个(占 23.19%)实际属于一般性、共同财政事权或专项转移支付。

　　2.部分转移支付分配下达管理薄弱。主要表现在 2个方面：一是分配不协同不合理，涉及 13项转移支付和 15项投资专项。如“造林补助”等 2项资金与“重点区域生态保护和修复”投资专项，均用于支持地方营造森林资源。由于有关部门对任务量审核不协同，7省 17县获得资金支持的造林任务比这些地区造林绿化空间的总面积还多23.5万亩。二是下达不及时不科学，涉及8项转移支付和 17项投资专项。如“重大品种推广补助”等 2项转移支付，直至 2023年9月才明确要求提供大豆等农作物的单产目标、种植记录，并以实际单产作为主要分配依据。但各地此时大豆等农作物已经收割，无法补录种植过程等并核实单产情况，资金分配缺乏依据，8省收到的 16.25亿元只得结转。

　　3.绩效管理存在短板弱项。共涉及 8项转移支付。一是目标设置不完整不合理。1项转移支付未按规定设置绩效目标;7项转移支付的 15个绩效目标设置不合理，其中 13个应量化未量化、2个设置过低，未能有效发挥引导作用，如“大气污染防治资金”转移支付的绩效目标仅为各省 PM2.5浓度应完成年度目标的 90%。二是对自评结果审核不严格。在“水污染防治资金”转移支付绩效评价中，23省在明确上报项目均尚未完工的情况下，仍将“产出数量”、“项目验收合规率”2项指标自评满分，财政部在审核中未予纠正。

　　(三)积极的财政政策落实中出现偏差。

       突出表现在 2个方面：

　　1.促进稳外贸政策落实不够精准和严格。国家发展改革委、财政部、商务部未完整落实国务院 2023年 4月关于加快修订《鼓励进口技术和产品目录》的要求，7类产品已无需鼓励进口，未从目录中剔除;40类产品需鼓励进口却未纳入目录。资金分配小而散，14个地区的 496户企业和 2475个项目获得资金不超 1万元。

　　2.扩投资相关举措未有效落实。中央财政投资项目推进不力，国家发展改革委安排的 721个项目因进展缓慢等闲置资金 413.5亿元，其中 18个项目获得的中央财政投资和专项债资金，竟超出项目总投资 2.71亿元。专项债项目安排不科学，国家发展改革委将 283个未完成可研报告审批或不符合资本金比例要求的项目纳入准备项目清单，财政部将 522个缺乏要素保障甚至已停工的项目纳入项目库。截至 2023年底，其中 522个项目 279.24亿元债券募集资金当年即闲置或被挪用。部分专项债项目未发挥政府投资带动放大效应，52个地区 597个获得 2023年专项债资金的项目，至 2023年底政府累计投资 6006.34亿元，很少吸引民营资本。

　　(四)中央决算草案编制个别事项不准确不细化。一是基本建设支出决算列报不完整不细化。财政部编制的《2023年中央基本建设支出决算表》中，未列报财政部等部门分配的基本建设支出 588.51亿元;列报的 12个科目也未按规定细化列示重大投资项目。二是错列支出 11.84亿元。财政部将应列入“资本性支出”的“国家科技成果转化引导基金”注资 11.84亿元，错列入“商品和服务支出”。

　　(五)地方债务管理不够严格。按照党中央、国务院关于防范化解地方债务风险的决策部署，各地区全面摸查截至 2023年 3月底政府债务底数，认真制定化债举措并积极有序推进落实，取得阶段性进展。审计 19省市发现，债务风险总体可控，但仍有 2方面隐患：一是违规举借债务尚未全面停止。24个地区所属国企通过在金融资产交易所违规发行融资产品、集资借款等方式向社会公众融资，至 2023年底余额 373. 42亿元，主要用于支付到期债务、发放人员工资等，形成政府隐性债务112.58亿元。二是拖欠账款有所新增。10省市 56个地区在按要求建立拖欠台账锁定存量后，2023年3月以来又新增拖欠 76.31亿元，其中 5个地区在无预算安排、未落实资金来源的情况下安排车站等项目建设，新增拖欠69.5亿元。此外，还有 7省 30个地区通过直接销账、将无分歧欠款改为有分歧欠款等方式，虚报 2023年完成存量清偿53.28亿元。

　　二、中央部门预算执行审计情况

　　重点审计的 41个部门及所属 346家单位 2023年收到财政预算拨款 5824.04亿元，此次发现各类问题金额 226.26亿元。其中部门本级 36.29亿元(占 16%)，所属单位 189.97亿元(占 84%)，进一步印证了审计去年关于中央部门预算执行问题向所属单位转移下沉的判断。

　　(一)节庆论坛展会加重基层负担。按照党中央关于整治形式主义为基层减负的工作部署，持续加大对部门及所属单位违规举办节庆论坛展会(本段统称活动)的审计力度，同步关注了 19省市活动管理举办情况，发现 24个部门的 283个活动和 217个地区的 377个活动存在下述问题，共涉及金额 25.32亿元。从审批程序看，有的未经上级批准自行越权审批，有的报小开大规避审批。从活动安排看，有的违规发放高档礼品或支付高昂出场费。从经费来源看，3个部门及 43家所属单位、社会团体以给予发言机会、安排媒体采访等作为条件，在 222个活动中向参会单位收费或摊派 1.67亿元;22个地区的 21个活动要求国企垫资建设会馆或拉赞助等 16.23亿元。从实际成效看，一些活动效果不佳，部分达成投资额的框架协议，有的已作废、有的尚未正式签约。

　　(二)违规培训和评比表彰等活动屡禁不绝。13家所属单位借助部门或行业影响力，以国家职业资格目录外的技术、技能为内容，与社会机构合作开展培训，有的还发放与目录内职业资格证书样式、字体极易混淆的“山寨证书”，共取得收入 3.47亿元。10家所属单位和社会团体等未经批准，借助部门行政影响力违规开展评比表彰等活动，并收费 1236.53万元。

　　(三)利用政务数据牟利成为新苗头。按要求，部门应有序开放所掌握的全国性政务和公共数据，降低社会公众获取成本。但一些部门监管不严，所属系统运维单位利用政务数据违规经营收费。4个部门所属 7家运维单位未经审批自定数据内容、服务形式和收费标准，依托 13个系统数据对外收费 2.48亿元。

　　(四)违反中央八项规定精神和过紧日子要求。一是超需求申领预算长期闲置。7 个部门的 11个项目超实际需求申领预算6.92亿元，其中 2.49亿元连年结转。二是一些单位存在三公经费胡支乱花等情况。1个部门和 9家所属单位违规列支三公经费、修建楼堂馆所等 7.49亿元。有的投资 5.45亿元建设脱离实际需求的酒店，运营 9年来累计亏损 1.97亿元;有的违规公务接待，并将接待费用 202.37万元转嫁给关联企业。

　　(五)一些部属企业存在经营乱象。审计239户部属企业发现：9户违规开展高风险业务，从事融资性贸易、向亏损企业出借资金等，形成损失风险13.69亿元。1户盲目投资，在自有资金不足的情况下，对下属企业认缴注册资本 8亿元，面临连带偿还巨额债务风险。2户通过股权代持、虚假合资等方式，帮助 870户民企挂靠为假国企。

　　三、重大项目和重点民生资金审计情况

　　重点审计了重大引调水工程项目实施情况和教育、就业、乡村振兴重点帮扶县、乡村建设、畜牧水产品稳产保供等 5项民生资金管理使用情况。

　　(一)重大引调水工程审计情况。

       重点审计了《国家水网建设规划纲要》中的 8个重大引调水工程建设运营情况，发现的主要问题：一是部分工程立项脱离实际规模偏大。4个工程立项时对人口增长预测过大或虚增供水需求等，如贵州夹岩工程 2014年立项时，将已有充足水源的城区纳入供水范围、重复计算，虚增34.7%供水需求规模，有 7条支渠因无受水需求成为“半拉子”工程，1.32亿元前期投入形成损失。工程规模越大，地方需配套资金越多。8个工程涉及地方配套工程资金2347.3亿元，但至 2023年 6月底资金到位率不足 20%，造成大量水网“断点”。如引江济淮工程安徽段主体工程已于 2022年建成，但应同步建成的配套工程尚未完工。二是节水与运营维护管理不到位，影响工程良性运行。8省受水区的 347家用水单位2020年以来超许可或无证取水 2.87亿立方米;4省部分受水区城镇供水管网漏损率超过 10%的国家标准。鄂北水资源配置工程近 3年运维经费缺口达 6.13亿元，36座调蓄水库中仅有 1座参与调度，影响工程安全运行和效益发挥。