北京资产评估协会风险管理委员会风险提示[2021]第1号 从事证券评估业务的评估机构可能面临的风险提示

从事证券评估业务的评估机构可能面临的风险提示

北京资产评估协会风险管理委员会风险提示[2021]第1号        2021-12-22

　　随着新证券法的实施，从事证券期货相关业务的评估资质取消，越来越多的评估机构申请完成证券服务业务备案。截止2021年10月29日，已经有204家评估机构完成备案，新备案评估机构数量已经远超原具有证券期货业务资格的资产评估机构数量。

　　新证券法的实施，虽然取消了证券服务业务的准入门槛，但是更加突出了中介机构的监督主体责任，加大了对违法评估机构的处罚力度。如果不进行证券服务业务备案，评估机构的监管部门为财政部门、资产评估协会两方，一旦取得证券服务业务备案后，评估机构的监管部门将转变为证监会、财政部、中国资产评估协会三方。而且根据《证券法》第170条的规定，证券监管部门有权对其进行现场检查。证监会通常每年会从全国范围内抽查从事证券业务的评估机构，各地方证监局也会不定期抽查所在地区的从事证券业务的评估机构出具的评估报告。根据不完全的公开信息统计，证券监管部门2018年1月到2020年12月涉及资产评估机构和评估人员的处罚清单共有123份，其中行政处罚7份，非行政处罚性监管措施116份。

　　根据《资产评估行业财政监督管理办法》的规定，对资产评估机构从事证券期货相关资产评估业务实施的监督管理，由财政部负责。对从事证券评估业务的资产评估机构及其资产评估师的质量检查，由中国资产评估协会负责。今年财政部监督评价局、中国资产评估协会对资产评估机构执业质量联合检查的对象，就是新《证券法》实施后已备案从事证券评估业务的评估机构，15家评估机构中大部分都是新备案证券评估机构，检查内容包括评估机构内部治理、专业胜任能力、风险防范机制、质量控制体系以及项目质量检查，抽查的项目除了证券评估项目外，也包括其它非证券业项目。

　　目前，一些评估机构新申请证券服务业务备案前，对存在的潜在风险缺乏了解。有些机构认为取得证券服务业务备案，对机构的要求并未发生变化，只是增加了其承接证券业务的机会;有的机构甚至并不是为承接证券业务去申请备案，而主要是为了业务承接时多一种宣传条件，提升宣传效果。由于新备案机构在证券业务承接、风险判断、执业能力、风险防范等方面缺乏经验，更容易出现风险，本风险管理委员会特做如下风险提示：

　　一、《证券法》对证券评估机构的要求

　　(一)出具资产评估报告等文件应当勤勉尽责

　　《证券法》第160条要求，会计师事务所、律师事务所以及从事证券投资咨询、资产评估、资信评级、财务顾问、信息技术系统服务的证券服务机构，应当勤勉尽责、恪尽职守，按照相关业务规则为证券的交易及相关活动提供服务。

　　《证券法》第163条规定，“证券服务机构为证券的发行、上市、交易等证券业务活动制作、出具审计报告及其他鉴证报告、资产评估报告、财务顾问报告、资信评级报告或者法律意见书等文件，应当勤勉尽责，对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证。”

　　资产评估机构一旦申请并完成证券服务业务备案，便成为证券服务机构，自然需要遵守《证券法》的相关规定。

　　(二)不能泄露所知悉的商业秘密

　　《证券法》第41条规定，证券交易场所、证券公司、证券登记结算机构、证券服务机构及其工作人员不得泄露所知悉的商业秘密。

　　(三)证券交易的禁止性规定

　　《证券法》第42条，“为证券发行出具审计报告或者法律意见书等文件的证券服务机构和人员，在该证券承销期内和期满后六个月内，不得买卖该证券。除前款规定外，为发行人及其控股股东、实际控制人，或者收购人、重大资产交易方出具审计报告或者法律意见书等文件的证券服务机构和人员，自接受委托之日起至上述文件公开后五日内，不得买卖该证券。实际开展上述有关工作之日早于接受委托之日的，自实际开展上述有关工作之日起至上述文件公开后五日内，不得买卖该证券。”

　　《证券法》第50条，“禁止证券交易内幕信息的知情人和非法获取内幕信息的人利用内幕信息从事证券交易活动。”因职务、工作可以获取内幕信息的证券交易场所、证券公司、证券登记结算机构、证券服务机构的有关人员通常被认定为证券交易内幕信息的知情人。

　　《证券法》第54条，“禁止证券交易场所、证券公司、证券登记结算机构、证券服务机构和其他金融机构的从业人员、有关监管部门或者行业协会的工作人员，利用因职务便利获取的内幕信息以外的其他未公开的信息，违反规定，从事与该信息相关的证券交易活动，或者明示、暗示他人从事相关交易活动。”

　　(四)评估档案保存更为严格

　　《证券法》第162条规定，证券服务机构应当妥善保存客户委托文件、核查和验证资料、工作底稿以及与质量控制、内部管理、业务经营有关的信息和资料，任何人不得泄露、隐匿、伪造、篡改或者毁损。上述信息和资料的保存期限不得少于十年，自业务委托结束之日起算。但由于证券服务业务涉及公共利益，通常按照法定评估业务从严对待。根据《资产评估法》第29条，“评估档案的保存期限不少于十五年，属于法定评估业务的，保存期限不少于三十年。”

　　二、从事证券评估业务可能面临的处罚

　　(一)刑事处罚

　　《刑法》第180条内幕交易、泄露内幕信息罪涉及到评估机构，“证券、期货交易内幕信息的知情人员或者非法获取证券、期货交易内幕信息的人员，在涉及证券的发行，证券、期货交易或者其他对证券、期货交易价格有重大影响的信息尚未公开前，买入或者卖出该证券，或者从事与该内幕信息有关的期货交易，或者泄露该信息，或者明示、暗示他人从事上述交易活动，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金;情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处违法所得一倍以上五倍以下罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役。”

　　《刑法》第229条提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪涉及到评估机构。“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务、保荐、安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金;有下列情形之一的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金：(一)提供与证券发行相关的虚假的资产评估、会计、审计、法律服务、保荐等证明文件，情节特别严重的;……第一款规定的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”

　　值得特别注意的是，提供与证券发行相关的虚假的资产评估、会计、审计、法律服务、保荐等证明文件，情节特别严重的，属于从重处罚情形。

　　(二)行政处罚或行政监管措施

　　1.可能受到评估行政管理部门的处罚

　　根据《中华人民共和国资产评估法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《资产评估行业财政监督管理办法》、《财政检查工作办法》、《资产评估执业质量自律检查办法》、《加强资产评估行业联合监管若干措施》及相关法规制度，财政部监督检查局、中国资产评估协会建立联合监管工作机制，按照“统一检查计划、统一规范程序、统一标准制度、统一组织实施、统一处理处罚、统一发布公告”的原则实施年度执业质量检查，对检查发现的问题进行联合审理，分别由财政部监督检查局和中国资产评估协会作出行政处罚和行业自律惩戒。

　　2.可能受到证券监管部门的处罚

　　证券监管部门目前的处罚措施主要包括行政处罚和行政监管措施。

　　《证券法》第188条，“证券服务机构及其从业人员，违反本法第四十二条的规定买卖证券的，责令依法处理非法持有的证券，没收违法所得，并处以买卖证券等值以下的罚款。

　　《证券法》第213条规定，“证券服务机构违反本法第一百六十三条的规定，未勤勉尽责，所制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，没收业务收入，并处以业务收入一倍以上十倍以下的罚款，没有业务收入或者业务收入不足五十万元的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款;情节严重的，并处暂停或者禁止从事证券服务业务。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款。”

　　《证券法》第214条，发行人、证券登记结算机构、证券公司、证券服务机构未按照规定保存有关文件和资料的，责令改正，给予警告，并处以十万元以上一百万元以下的罚款;泄露、隐匿、伪造、篡改或者毁损有关文件和资料的，给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款;情节严重的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款，并处暂停、撤销相关业务许可或者禁止从事相关业务。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以十万元以上一百万元以下的罚款。

　　此外，根据《证券法》第170条规定，为防范证券市场风险，维护市场秩序，国务院证券监督管理机构可以采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施。 (三)行业自律惩戒

　　根据《中国资产评估协会会员执业行为自律惩戒办法》，对存在违法违规行为的会员，根据情节轻重予以警告、严重警告、通报批评、公开谴责、取消会员资格等自律惩戒措施。

　　三、可能造成的其它不利后果

　　(一)民事赔偿风险加大

　　《证券法》第163条，“证券服务机构为证券的发行、上市、交易等证券业务活动制作、出具审计报告及其他鉴证报告、资产评估报告、财务顾问报告、资信评级报告或者法律意见书等文件，应当勤勉尽责，对所依据的文件资料内容的真实性、准确性、完整性进行核查和验证。其制作、出具的文件有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，给他人造成损失的，应当与委托人承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外。”

　　新证券法设专章规定投资者保护制度，特别是探索了适应我国国情的证券民事诉讼制度，规定投资者保护机构可以作为诉讼代表人，按照“明示退出”“默示加入”的诉讼原则，依法为受害投资者提起民事损害赔偿诉讼。“XX债”、“XX药业”等案判决出具鉴证报告的相关证券服务机构对投资者损失承担全部连带赔偿责任，潜在损失高达数十亿元，威慑力是巨大的。作为执行证券相关业务的评估机构一旦因自身原因给投资者造成损失承担连带赔偿责任，将无疑是灭顶之灾。

　　(二)影响证券业务

　　从事证券业务后，因一项业务涉嫌的违法违规行为，可能会影响后续同类证券业务。

　　依据《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》第15条，申请人有下列情形之一的，作出不予受理申请决定：……(三)为申请人制作、出具有关申请材料的证券公司、证券服务机构因涉嫌违法违规被中国证监会及其派出机构立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响;(四)为申请人制作、出具有关申请材料的证券公司、证券服务机构的有关人员因涉嫌违法违规被中国证监会及其派出机构立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响。

　　此外，《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》第22条规定，“在审查申请材料过程中，有下列情形之一的，应当作出中止审查的决定，……(三)为申请人制作、出具有关申请材料的证券公司、证券服务机构因涉嫌违法违规被中国证监会及其派出机构立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响;(四)为申请人制作、出具有关申请材料的证券公司、证券服务机构的有关人员因涉嫌违法违规被中国证监会及其派出机构立案调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，且涉案行为与其为申请人提供服务的行为属于同类业务或者对市场有重大影响。

　　同时证监会对同类业务的适用进行了解释，并强调即使涉案行为与其为申请人提供服务的行为不属于同类业务，但对市场有重大影响的，证监会也将依法不予受理或中止审查其出具的行政许可申请文件。

　　(三)影响国资业务

　　《企业国有资产评估管理暂行办法》(国务院国资委令第12号)第9条，企业产权持有单位委托的资产评估机构应当具备的基本条件中，明确有近3年内没有违法、违规记录的规定。

　　国资发产权〔2016〕42号文件《关于加强中央企业评估机构备选库管理有关事项的通知》第四条要求，评估机构如因违法违规执业等受到行政处罚或者行业协会惩戒，必须在收到处罚决定后5个工作日内主动告知中央企业。如因违法违规执业受到相关部门处罚后，未及时告知中央企业的，中央企业可以解除与评估机构的聘用合同，近三年不再出现下列情形的，可重新聘用(中央企业应当及时将相关情况报告国资委，国资委应当将相关情况通报各中央企业、地方国资委和相关行业协会)。

　　42号文件第五条规定，评估机构有下列情形之一的，中央企业应当在书面协议中明确评估机构需制订整改措施并限期3个月完成整改，整改不见成效的解除聘用合同，并将相关情况报告国资委：(六)受到行业协会警告、限期整改惩戒的。

　　42号文件第六条规定，评估机构有下列情形之一的，中央企业应在书面协议中明确解除与评估机构聘用合同，中央企业调整评估机构备选库时，不再出现下列情形的，可重新聘用(中央企业应及时将相关情况报告国资委，国资委应将相关情况通报各中央企业)：(四)受到行业协会行业内通报批评惩戒的。

　　42号文件第七条规定，评估机构有下列情形之一的，中央企业应当在书面协议中明确解除与评估机构聘用合同，近三年不再出现下列情形的，可重新聘用(中央企业应当及时将相关情况报告国资委，国资委应当将相关情况通报各中央企业、地方国资委和相关行业协会)：(五)因违法违规执业受到业务主管部门或其他监管部门的处罚，情节严重的;(六)受到行业协会公开谴责惩戒的。

　　除上述影响外，《证券法》第215条规定，“国务院证券监督管理机构依法将有关市场主体遵守本法的情况纳入证券市场诚信档案”。评估机构因证券业务受到处罚，还容易受到媒体关注，从而对公司声誉造成重大损失。

　　四、相关建议

　　(一)保持敬畏之心，在思想上和行动上高度重视证券评估业务风险

　　评估机构管理层应充分认识上述从事证券评估业务可能带来的风险，执业过程中严格遵守《资产评估法》、《证券法》、《刑法》、《民法典》等法律和《上市公司重大资产重组管理办法》等部门规章的相关规定，遵守评估准则的规定，在思想上和行动上高度重视证券评估业务风险。

　　(二)进一步建立健全评估机构质量控制体系，避免系统性风险

　　新备案证券评估机构应在高度重视证券业务风险的基础上，真正认识到质量控制体系对于防范证券业务系统性风险的重要性。建议严格按照《资产评估机构业务质量控制指南》的要求建立健全质量控制体系。

　　(三)高度重视团队建设和专业能力建设

　　专业团队人员的数量和质量直接决定着专业胜任能力和评估质量，部分新备案证券评估机构团队人员数量相对偏少。2021年财政部在资产评估行业专项整治工作中要求重点检查资产评估师数量不足30名、承接证券评估业务并出具资产评估报告的资产评估机构。部分机构甚至存在通过大量聘用非本机构人员作为主要业务执行人员执行证券评估业务的情形，此类情形应坚决杜绝。

　　同时，在建立相对有效的质量控制体系的基础上，要充分认识到评估专业人员在规避和防范证券业项目执业风险过程中的作用，加强对评估专业人员的专业胜任能力、道德素质、执行能力等综合能力的培训，打造一支能够胜任证券业务的专业团队。

　　(四)进一步健全职业风险保障制度，提升评估机构风险承担能力

　　在证券业评估项目执业过程中，不可预测或无力抗拒的外部风险客观存在，传统的风险防控措施无法全面杜绝风险，因此，新备案证券评估机构应严格按照《资产评估行业财政监督管理办法》的规定，建立职业风险基金管理制度，或者自愿购买职业责任保险。建立职业风险基金管理制度的，应按照《资产评估机构职业风险基金管理办法》及财政部2021年资产评估行业专项整治工作的要求提取、管理和使用职业风险基金，在承接证券业务时要充分考虑职业风险基金与项目风险的匹配性。