最高法院提审“德发案”显示税务行政诉讼变化

    2015年6月29日，最高人民法院公开审理了广州市德发房产建设有限公司诉广州市地税局第一稽查局税务处理决定申请再审一案。该案因创造三个“第一”——今年5月1日新修改的行政诉讼法实施后，最高人民法院公开开庭审理的第一起行政案件、第一起税务行政案件和第一起行政机关负责人出庭应诉案件，引起广泛关注。虽然目前最高人民法院尚未对该案作最后宣判，但从该案的受理、庭审中双方争论的焦点问题等方面可以看出，新行政诉讼法实施后，税务行政诉讼出现了一些新趋势，各级税务机关需关注并采取有效措施来应对这些变化与挑战。

    终审判决——广州德发房产建设有限公司与广东省广州市地方税务局第一稽查局再审行政判决书

 

    关注点一： 税务行政诉讼案件数量可能会大大增加

 

    新行政诉讼法在几方面加强了当事人起诉权利的保护：变立案审查制为立案登记制，强化受理程序约束；增加口头起诉方式，方便当事人行使诉权；增加有权提起诉讼的主体，使行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织也有权提起诉讼；扩展受案范围，加大对当事人合法权益的保护范围，明确被诉对象不再局限于具体行政行为，还可以一并提出对规范性文件的合法审查请求；将当事人向法院提起诉讼的时限由“三个月内”延长为“六个月”，且对一些特殊行政行为适用特殊诉讼时效，给予了当事人更长的起诉时间；增加了法院不依法受理的相应责任，明确了当事人可以向上级法院投诉，相关负责人会依法受到相应处分。

 

    这在畅通当事人诉讼救济渠道的同时，大大增加了行政机关被诉的可能。“德发案”拉开了新法实施后税务行政诉讼的大幕。随着社会法治意识的增强，诉讼救济渠道的畅通，大量税务处理争议由信访转入诉讼渠道，税务机关很可能成为法庭上的常客。对此，各级税务机关必须有充分的思想准备，积极应对。

 

    关注点二： 税务行政诉讼的争议焦点将从程序合法转移到实质内容合法

 

    “德发案”中，税企双方争论的焦点在于，税务稽查局是否具有主体资格、税务机关能否在拍卖价格之外另行核定应纳税额、如何认定纳税义务人申报的计税依据明显偏低且无正当理由、税务机关追缴少缴税款时是否应当加收滞纳金等问题。同以往涉税案件的焦点主要在于行政执法程序的合法性审查相比，此案更多地涉及税务机关核定税额的自由裁量权、滞纳金的计算等行政行为实质内容的审查。随着依法执政理念的不断强化，税务机关在今后的执法过程中，会更注重行政行为的规范性和合法性，出现行政执法程序不当的情况将越来越少，涉税案件争议焦点从程序合法转移到实质内容合法，将是未来税务行政诉讼的一个趋势。

 

    关注点三：税务机关的举证责任凸显

 

    新行政诉讼法进一步明确了行政机关的举证责任，规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”，“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”。这意味着，在税务行政诉讼中，税务机关将承担主要的举证责任。如果税务机关不能按规定时限，提供确实、充分的证据证明行政行为的合法性，将承担败诉的不利后果。

 

    “德发案”中，广州市地税局第一稽查局认为德发公司的房产拍卖行为存在瑕疵，所申报计税依据明显偏低且无正当理由，并据此另行核定了应纳税额。按照新行政诉讼法规定，该局应对此负举证责任。但从目前公开的案件信息来看，该局提供的证据尚未达到充分的标准，很有可能因举证不足而承担败诉的后果。这警示我们，在今后的税收执法活动中，必须强化证据理念，注重证据的搜集。

 

    关注点四：税法本身以及税法与其他法律的完善问题

 

    税务机关核定计税依据是否合理合法，是“德发案”的核心问题。按照税收征管法规定，“纳税人申报的计税依据明显偏低，又无正当理由的”，税务机关有权核定其应纳税额。在现行的税收法律法规中，类似规定并不鲜见，但值得注意的是，相关规定均未对“价格明显偏低且无正当理由”作出明确的认定标准。这也成为本案中税企双方争议的一个焦点。如何证明纳税人的低申报行为无正当理由，在实际诉讼过程中，成为税务机关面临的一大难点。本案暴露的问题，归根结底是由于税法规定不够明确所致，这也彰显出今后的税收法治建设过程中，必须全面落实税收法定原则，实现课税要素法定、明确，避免因法律的模糊引发争议。

 

    本案中，税务机关能否在拍卖价格之外重新核定计税价格，税企双方之间存在较大争议，涉及民法与税法之间具体价值判断问题，凸显了税法与其他法律之间的平衡与完善问题。具体到本案，就是正确处理拍卖法与税法的关系，即税务机关对于价格明显偏低的交易进行税收核定，是否破坏契约自由市场经济价值观，是否违背民法的自愿原则。由此可见，如何科学立法，实现不同法律间的平衡与完善，是该案对今后法治建设的一个重要启示。

 

    作者：沈阳市和平区地税局副局长、首批全国税务领军人才