浙政办发[2020]57号 浙江省人民政府办公厅关于规范和完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见

浙江省人民政府办公厅关于规范和完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见

浙政办发〔2020〕57号            2020-11-13

各市、县(市、区)人民政府，省政府直属各单位：

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》(国办发〔2019〕34号)精神，推进土地资源优化配置和节约集约利用，经省政府同意，现就规范和完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场提出以下实施意见。

　　一、总体要求

　　(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，对标对表建设“重要窗口”新目标新定位，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以促进土地要素流通顺畅为重点，以提高存量土地资源配置效率为目的，以不动产统一登记为基础，与国土空间规划及相关产业规划相衔接，坚持把握正确方向、规范市场运行、维护合法权益、提高服务效能的基本原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，切实提高节约集约用地水平，促进经济社会高质量发展。

　　(二)适用范围。建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的交易对象是国有建设用地使用权，重点针对土地交易以及土地连同地上建筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。涉及房地产交易的，应当遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》等法律法规规定。已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照本实施意见执行。

　　(三)主要目标。到2020年底，初步建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场;到2022年底，市场规则健全完善，交易平台功能齐全，服务和监管落实到位，市场秩序更加规范，土地资源配置效率显著提高，形成一级、二级市场协调发展、规范有序，资源利用节约集约的现代土地市场体系。

　　二、重点任务

　　(一)规范转让行为。

　　1.规范转让形式。各类导致建设用地使用权转移的行为均视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转移的，其地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移，并应当签订建设用地使用权转让合同，载明相关权利义务。涉及房地产转让的，按照相关法律法规规定执行。

　　2.以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准。土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，保留划拨方式，按转移登记办理;不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。

　　3.以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由，并依法办理土地转让手续和不动产登记;原出让合同、投资建设协议对转让条件另有约定的，从其约定。建设用地使用权发生转移的，自然资源主管部门和监管协议执行单位应对其出让合同、投资建设协议等履约情况依法依规进行监管。

　　4.规范以“标准地”出让方式取得的建设用地使用权转让行为。土地出让时签订“标准地”投资建设协议的，应达到出让合同和投资建设协议约定的固定资产投资强度和建筑容积率等条件，由监管协议执行单位就是否存在“标准地”出让合同、投资建设协议限制转让情形出具书面意见。“标准地”全部或部分建设用地使用权转让后，相关权利义务随之转移，“标准地”条件不变。鼓励地方制定工业用地准入标准，提高工业用地节约集约利用水平。

　　5.以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，参照以出让方式取得的建设用地使用权转让有关规定执行;转让后，可保留为作价出资或入股方式，也可根据权利人申请依法变更为出让方式。

　　6.规范土地分割、合并转让行为。土地分割、合并转让应遵循节约集约利用和高质量发展原则。土地分割、合并转让应符合规划、消防安全、环境保护等相关要求，符合出让合同约定或划拨决定书规定。分割后的地块应具备独立分宗条件，涉及公共配套设施建设和使用的，转让双方应在合同中明确有关权利义务;工业项目配套建设的行政办公及生活服务等附属设施占用的建设用地不得与整宗地分割转让;拟分割宗地已预售或存在多个权利主体的，应取得相关权利人同意，不得损害相关权利人合法权益。合并后的地块应具备独立分宗条件，合并所涉及的宗地应当为界线相邻的地块，且土地权属性质、使用权类型和土地用途一致。土地分割、合并转让实施细则，由各地依法依规另行制定。

　　7.实施差别化的税收政策。各地根据本地实际，依法落实减税降费政策，完善差别化税收政策，降低交易成本。对符合税收减免条件的企业，税务部门应及时按程序办理减免税。在省政府授权范围内实施、完善差别化城镇土地使用税政策，促进土地节约集约利用。

　　(二)规范出租行为。

　　1.规范划拨建设用地使用权出租管理。以划拨方式取得的建设用地使用权及其地上建筑物、构筑物出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益，纳入土地出让收入管理。宗地长期出租或部分用于出租且可分割，出租时间超过5年的，应依法补办出让、租赁等有偿使用手续。建立划拨建设用地使用权出租收益年度申报制度，出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。各地要加快制定划拨建设用地使用权出租收益金缴纳标准及管理办法，规范申报缴纳工作。

　　2.规范以有偿方式取得的建设用地使用权出租管理。以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权出租或转租的，应签订建设用地使用权出租(转租)合同，明确各方权利义务，不得违反法律法规规定和有偿使用合同的相关约定，不得改变土地用途。签订投资建设协议的，由监管协议执行单位就是否存在投资建设协议限制出租或转租情形出具书面意见。

　　3.以“标准地”出让方式取得的建设用地使用权出租或转租的，应达到出让合同和投资建设协议约定的固定资产投资强度和建筑容积率等条件，由监管协议执行单位就是否存在“标准地”出让合同、投资建设协议限制出租或转租情形出具书面意见。“标准地”全部或部分建设用地使用权出租或转租后，相关权利义务随之转移，“标准地”条件不变。

　　4.进一步提升出租交易服务质量。市县自然资源主管部门应提供建设用地使用权出租供需信息发布条件和场所，制定规范的出租合同文本，提供交易鉴证服务，保障权利人的合法权益。统计分析建设用地使用权出租情况及市场相关数据，定期发布出租市场动态信息和指南。

　　(三)规范抵押行为。

　　1.规范抵押条件。以划拨方式取得的建设用地使用权可以依法依规设定抵押权，依法办理抵押登记，划拨土地抵押权实现时应优先缴纳土地出让收入。以出让、作价出资或入股等有偿方式取得的建设用地使用权可以设定抵押权。以租赁方式取得的建设用地使用权，承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，根据租赁合同约定，其地上建筑物、其他附着物连同土地可以依法一并抵押，抵押期限不得超过租赁期限。

　　2.规范抵押范围。自然人、企业均可作为抵押权人申请以建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权办理不动产抵押相关手续，涉及企业之间债权债务合同的须符合有关法律法规规定。土地使用权连同地上建筑物、其他附着物所有权可以设定多个抵押权人，同时设定多个抵押权人时，应明确载明抵押权顺位。当事人对抵押权顺位有另行约定的，从其约定。

　　3.完善抵押权能。各地要结合实际，探索允许营利性的养老、教育、医疗卫生等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，所获融资专项用于原抵押权人自身发展，不得挪作他用。完善抵押权实现后保障原有经营活动持续稳定的配套措施，确保土地用途不改变、利益相关人权益不受损。探索建立建设用地使用权抵押风险提示机制和抵押资金监管机制，防控市场风险。

　　(四)建立健全市场体系。

　　1.建立健全“线上+线下”交易平台。建立由省级统筹、市县参与的土地二级市场线上交易平台，完善与省土地使用权网上交易系统和省“标准地”数字地图等的数据共享和功能衔接。省级平台实现土地二级市场数据汇集、合同备案、监测监管、信用管理和统计分析等功能;市县级平台实现信息发布、挂牌竞价、合同签订以及交易事项受理、审核、监管等功能，推进线上交易。探索线上交易资金第三方账户托管模式，降低交易风险。到2020年底前，各地要建立健全包括土地二级市场在内的城乡统一的建设用地交易平台，汇集土地二级市场交易信息，完善交易配套设施，为交易各方提供良好的交易场所和一站式便捷服务。

　　2.完善交易细则。细化土地二级市场交易规则，重点建立健全建设用地使用权转让，建设用地使用权分割、合并，划拨建设用地使用权出租收益收缴、抵押条件等方面的机制。

　　3.规范交易流程。建立健全“信息发布—意向达成—合同签订—交易监管”的交易流程。交易双方可自行协商交易，也可委托土地二级市场交易平台公开交易，其中涉及以划拨、协议出让、“标准地”出让等方式取得的建设用地使用权转让、出租应纳入土地二级市场交易平台公开交易。交易双方达成一致后签订合同，依法申报交易价格，申报价格比标定地价低20%以上的，各地可行使优先购买权。

　　4.提升服务效能。按照“最多跑一次”改革的要求，加强交易管理、不动产登记和税务征缴等业务的衔接，积极推进不动产交易、登记、税务、金融、涉地司法处置、涉地资产处置等数据信息汇集和共享。实行土地二级市场交易与不动产登记发证流程有机融合，提供不动产交易、登记和缴税“一窗受理、并行办理”服务，精简受理材料，压缩办理时间。

　　5.加强司法衔接和部门衔接。加强涉地司法处置工作衔接，自然资源主管部门要积极主动协助司法机关做好相关工作，对涉及建设用地使用权司法处置的案件，及时向法院提供所涉不动产的权利状况、原出让合同约定的权利义务情况、土地开发利用现状等。司法处置土地可进入土地二级市场交易平台交易。涉及划拨建设用地使用权处置的，应先由自然资源主管部门出具书面意见;涉及以“标准地”出让方式取得的建设用地使用权处置的，由监管协议执行单位出具书面意见。加强涉地资产处置工作衔接，有关单位在国有资产处置时涉及划拨建设用地使用权转移的，应征求自然资源主管部门意见，并将宗地有关情况如实告知当事人。建设用地使用权转让涉及国有资产的，应取得国有资产监管部门同意转让的批复文件，按照国有资产相关法律法规规定执行。

　　6.加强监测监管和信用管理。建立健全土地二级市场动态监测监管机制，加强数据统计分析，及时掌握市场运行情况及规律特征，强化土地一级、二级市场联动，加强土地投放总量、结构、时序等的衔接。适时运用财税、金融等手段，加强对土地市场的整体调控，维护市场平稳运行。制定土地市场信用评价规则和约束措施，将相关市场主体及中介服务从业人员信用记录纳入省公共信用信息平台，对严重失信责任主体实施联合惩戒。

　　三、保障措施

　　(一)加强组织领导。各级政府要落实主体责任，研究制定实施细则和配套措施，落实人员和经费保障，建立自然资源、发展改革、财政、建设、国有资产监管、税务、市场监管、金融监管等主管部门联动机制，压实责任，明确任务分工，有序推动土地二级市场建设。

　　(二)加强宣传引导。及时总结推广各地典型经验和创新做法，扩大土地二级市场影响力、吸引力。合理引导市场预期，及时回应公众关切，营造良好舆论氛围，提升全社会依法规范、节约集约用地意识。

　　(三)加强督促指导。省自然资源厅会同相关部门加强指导，及时通报各地工作进展情况，对落实不力、建设滞后的地方进行督促指导，对真抓实干、成效明显的予以激励。

浙江省人民政府办公厅

2020年11月6日

《浙江省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》政策解读

　　《浙江省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》经省政府52次常务会议、省委全面深化改革委员会第11次会议审议通过，2020年11月13日印发实施。现将有关情况说明如下：

　　一、起草背景

　　土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分。经过30多年的发展，以政府供地为主的土地一级市场逐步规范和健全，交易量和交易额不断增长，对建立和完善社会主义市场经济体制，加快工业化和城镇化进程起到了重要的推动作用。目前，我省土地一级市场以“浙江省土地使用权网上交易系统”为依托，按照“统一交易制度、统一平台建设、业务属地管理”的原则，已形成了“规则统一、交易透明、服务高效、监督规范”的国有建设用地使用权出让服务监管体系。然而，与我省土地一级市场相比，以国有建设用地使用权的转让、出租、抵押为主的土地二级市场发展相对滞后，存在市场机制发挥不足、交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等问题，导致土地要素流通不顺畅，存量建设用地资源配置效率较低，难以满足社会经济高质量发展，亟需通过深化改革完善，切实发挥市场在资源配置的决定性作用。2019年7月，国务院印发了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》(国办发〔2019〕34号)，对完善土地二级市场作出了顶层设计和制度安排，在搭建交易平台、促进信息集聚、规范交易流程、加强监管服务、维护市场秩序、弥补市场缺失等方面提出了具体要求。2020年3月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场配置体制机制的意见》，为健全完善土地二级市场指明了改革方向。为此，结合我省实际，我们制定出台了《浙江省人民政府办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见》。可以说，我省《实施意见》的出台，是贯彻落实党中央、国务院改革要求的制度安排，是健全完善土地二级市场的现实需要，是贯彻落实国办发〔2019〕34号文件精神的细化落实。

　　二、主要依据

　　1.《中华人民共和国土地管理法》

　　2.《中华人民共和国城市房地产管理法》

　　3.《中华人民共和国物权法》

　　4.《中华人民共和国担保法》

　　5.《中华人民共和国土地管理法实施条例》

　　6.《不动产登记暂行条例》

　　7.《中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例》

　　8.《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》

　　9.《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》(国办发〔2019〕34号)

　　10.《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》

　　11.《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》

　　12.《浙江省土地节约集约利用办法》

　　三、基本原则

　　一是把握“市场对资源配置起决定性作用”的方向。坚持市场经济改革方向，发挥市场对资源配置的决定性作用，减少政府微观管理和直接干预。保障市场主体“法无禁止即可为”，土地二级市场的转让、出租、抵押等行为在法律限制范围内依法进行，实现交易自由。

　　二是坚持“目标导向与问题导向”相结合。针对土地二级市场存在的不足和问题，通过进一步完善交易规则、加强监管，维护市场秩序，营造“公开、公平、公正”的市场环境，促进要素自由流动、平等交换，保障市场主体合法权益，防止国有土地资产流失，提高土地资源配置效率，满足社会经济高质量发展。

　　三是借鉴推广试点地区成熟经验。我们将宁波、德清等地试点过程中认识比较一致、实践检验比较成熟的建设用地转让、出租、抵押制度写入文件。如宁波“预告登记转让”，解决投资额25%的限制问题;允许营利性的养老、教育等社会领域企业以有偿方式取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资;土地使用权分割、合并转让政策等成功经验。

　　四是贯彻“最多跑一次”改革精神和政府数字化转型要求。落实“放管服”改革总体要求，体现“最多跑一次”改革精神，搭建“线上+线下”交易平台，汇集土地二级市场交易信息，推行“掌上办”“网上办”，为交易各方提供“一次告知、一窗受理、一站服务、一次办结”的“一站式”便捷服务，方便群众和企业等各类市场主体办理交易事务，提高交易服务质量。

　　四、主要内容

　　《实施意见》分为六个部分，十九条。

　　一是总体要求。提出指导思想、明确目标任务、框定土地二级市场交易对象和政策适用范围。

　　二是健全转让规则。结合我省实际，进一步健全划拨、出让、以作价出资或入股方式等取得的不同权能的建设用地使用权转让规则，明确了以“标准地”出让方式取得的建设用地使用权转让条件，提出探索开展“对未完成开发投资总额25%的”进行预告登记转让，完善了土地分割合并转让政策、落实实施差别化税收政策，促进存量土地以转让方式进入市场，促进流通，进而实现盘活利用。

　　三是规范出租管理。进一步规范了以有偿方式取得和划拨方式取得的建设用地使用权出租管理，明确了以“标准地”出让方式取得的建设用地使用权出租或转租的条件，明确了以划拨方式取得的建设用地使用权或其地上建筑物、构筑物出租取得收益的缴纳和管理，要求各地加快制定划拨建设用地使用权出租收益金缴纳标准及管理办法，规范申报缴纳工作。

　　四是完善抵押机制。放宽对抵押权人的限制，明确自然人、企业均可作为抵押权人办理抵押手续;进一步释放抵押权能，允许营利性的养老、教育、医疗卫生等社会领域机构以有偿方式取得的建设用地使用权设立抵押权。

　　五是构建市场服务体系。针对土地二级市场平台缺失、信息分散等问题，建立平台，促进信息集聚。1.搭建“线上+线下”交易平台，建立由省级统筹，市、县参与的统一的土地二级市场线上交易平台。2.完善交易细则，要求各地结合实际，重点建立健全建设用地使用权转让，建设用地使用权分割、合并，划拨建设用地使用权出租收益收缴、抵押条件等方面的机制措施。3.规范交易流程，建立健全“信息发布—达成意向—签订合同—交易监管”的交易流程。4.提升服务效能，要积极落实国务院放管服改革要求，按照“最多跑一次”的要求，加强交易管理、不动产登记和税务征缴等业务的衔接，提供不动产交易、登记和缴税“一窗受理、并行办理”服务。5.加强司法衔接和部门衔接，加强涉地司法处置工作衔接，人民法院与自然资源主管部门应建立司法协助机制。建设用地使用权转让涉及国有资产的，有关单位应征求自然资源主管部门意见，并取得原批准国有资产管理部门同意转让的批复文件。6.加强监测监管和信用管理，建立健全土地二级市场动态监测监管机制，及时掌握市场运行情况及规律特征，适时加强对土地市场的整体调控，维护市场平稳运行。构建以信用为基础的监管机制，加强对交易方和中介服务机构的信用监管，规范中介服务从业机构、人员服务行为，引导诚信经营。

　　六是保障措施。从组织领导、宣传引导、考核考评等方面提出具体要求。落实人员和经费保障，完善部门联动机制;加大宣传力度，调动市场主体参与积极性;加强考核考评，促进土地二级市场健康发展。

　　五、解读机关、解读人及联系方式

　　解读机关：浙江省自然资源厅

　　解读人：金安

　　联系电话：0571-88877832