社保征管大变革：税务部门全面接手 企业社保成本或增加？

明年1月1日起税务机关全责征管各项社会保险费，社保缴费基数将做实，短期看此前未足额缴纳社保的企业负担加重，长期看改革为名义缴费率下调创造了条件，据专家测算，如果缴费基数做实，职工基本养老保险企业缴费率预计可从目前的20％降到14％

与企业、个人均息息相关的社会保险费（下称“社保费”）征管变革大幕已经拉开。

按既定时间表，2018年12月10日前，社保费征管职责将由各级社保经办部门划转至税务部门；2019年1月1日起，各项社保费由税务部门统一征收。

社会保险费是指在社会保险基金的筹集过程中，雇员和雇主按照规定的数额和期限向社会保险征收机构缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费、工伤保险费、失业保险费和生育保险费，它是社会保险基金的最主要来源。

这一改革标志着在中国延续近20年的社保费“双主体“征管格局——征缴机构可以是社保经办部门，也可以是税务部门——即将成为历史。

社保费征管体制的改革必将影响参与其中的企业和个人。对于此前未按照规定缴费基数足额缴纳社保费的企业而言，负担加重似乎已无可避免，严征管后，过高名义缴费率何时下调，亦备受关注。

毋庸讳言，税务部门征收社保费在提高征管效率、促进缴费公平、保障应收尽收等方面具有优势，特别是在省市县乡四级国税地税机构完成合并、税务系统具备明显中央垂管特征后接收社保费职责，这些优势更加明显。

国家税务总局局长王军在8月20日社保费征管职能划转工作动员会上表示，通过改革，要构建起职责清晰、流程顺畅、征管规范、协作有力、便民高效的社保费征缴体制机制，为提高社保费统筹层次、研究推进适时完善缴费比率奠定良好基础。

社保费征管职责划转是深化国税地税征管体制改革的重要内容，涉及各级政府以及税务、财政、人社、卫生计生、医保等多个部门和十多亿缴费人，不仅情况复杂，而且意味深远。

通观全局，清理地方有违中央政策的社保法规、国税地税机构合并、社保费征管职能划转、打破部门信息孤岛、强征管促公平、提高统筹层次、完善缴费比率，各步骤间有其内在逻辑，社保费征管大变革棋盘隐现。

税务全责征收

目前全国36个省份、计划单列市（下称“省份”）社保费征管模式大致可分为四种，北京、上海等14省份仍由社保经办机构征收，河北、湖南等4省份别缴费项目或缴费人群不同分别由税务、社保经办机构征收，重庆、江苏等11省份采用“社保核定、税务代征”的方式，辽宁、河南等7省份则由税务部门全责征收（见表）。

“社保核定、税务代征”是指税务部门根据社保部门核定的征收对象、缴费基数、缴费金额，将税款收缴入库，税务部门不参与缴费基数、金额核实等管理性工作。

与之相对应，税务全责征收则是由税务部门履行社保费缴费单位登记、申报、征缴、清欠、检查、处罚等职责，与征收相关的管理工作也由税务部门承担。

《财经》记者从多方证实，明年起社保费将由税务部门全责征收，这意味着除辽宁等7省份，其他29个省份的社保费征管模式将发生重大转变，进而影响众多企业和个人。

回朔历史，社保费由税务机关、社保经办机构征收的“双主体”征管格局形成有其历史原因。

中国的社会保险筹资机制大体可分为三个阶段：银行代扣劳动保险金阶段（上世纪50年代初至80年代初）、社会保险经办征收社保费阶段（上世纪80年代初至90年代中期）、税务机关和社保经办机构“双主体”征收阶段（上世纪90年代中期至今）。

1995年，国务院发布《关于深化企业职工基本养老保险制度改革的通知》，规定我国实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式。然而，随着市场经济的发展，各类所有制企业如雨后春笋般涌现，企业劳动力的管理和供求也已经基本靠市场调节，劳动力流动性大大加强，社保经办机构的费源管理乏力，大量应收社保费收不上来，为维持社保体系正常运转，财政补贴的负担日益加重。

为缓解社保基金的支付压力，1995年武汉、宁波两地政府先后决定将企业缴纳的部分社保费交给税务机关征收，征管乏力局面一定程度得以扭转。1998年初，财政部等四部门联合发文，规定基本养老保险费可由税务机关代征。截至目前，除14省外，22省的税务机关不同程度地参于了社保费征收工作。

“目前基本养老保险已有非常多的省份收不抵支，财政补贴逐年增高，压力越来越大，可持续性堪忧。”中国政法大学法与经济学研究院教授胡继晔认为，占社会保险基金支出近65％的基本养老支出难以为继，倒逼中央政府变革社保费征管模式，提高社保费征收率，增强社保基金的可持续性。

这正是此前越来越多的省份选择由税务部门征收社保费的原因。

全国人大财经委2013年初的一份调研报告显示，2011年企业职工基本养老保险基金（注：基本养老保险分为企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险，前者收支规模远大于后者）当期收不抵支的省区市已有14个，收支缺口达767亿元。这是一笔惊人的数据。

根据人社部社保管理中心编制的《中国社会保险发展年度报告2016》，黑龙江、辽宁、吉林、河北、内蒙古、湖北、青海等7省份2016年企业职工基本养老保险基金当期收不抵支，广西、海南、陕西、甘肃等6省份和新疆生产建设兵团当期收支基本持平，未来可能滑入收不抵支行列。

中南财经政法大学财政税务学院教授、博士生导师李波的一项研究表明，税务部门为征管主体的地区参保率和征缴率好于社保经办机构为征管主体的地区；税务“全责征收”模式征管效率高于“社保核定、地税代征”模式，因其减少了中间环节和信息不对称，能将社保费纳入税收征管，实现税费“同征、同管、同查”的协同效应。

社保费征管部门和征管模式之争由来已久，理论界和实务界有人认为社保部门集社保费的管理、征收、支出、监督于一身有助于高效管理，也有人认为应建立“税务征收、财政管理、社保发放、审计监督”的社保费管理体制，实现收支两条线，部门间分工制约，以提高征管效率，避免寻租和社保基金被挤占、挪用。

如今，争议正尘埃落定。

社保费征管职能划转税务部门后，原社保经办机构的人员如何安排是个大问题。

不过，据《中国社会保险发展年度报告2016》，截至2016年底，全国社保经办机构实有工作人员195869人，其中省级4992人，地市级50174人，县区级140703人，分别占实有总人数的2.6％、25.6％、71.8％。基本养老保险经办机构和基本医疗保险经办机构实有人员分别为142326人、49833人，合计占比超98％。

“目前已明确这部分人员不会归并到税务系统。”一位地方财政厅社保部门人士告诉《财经》记者，地方政府将在目前各省正在进行的机构改革整合、转型调整中统筹考虑，统筹安排。

缴费负担加重？

“社保费改由税务机关征收，企业的负担的确加重了。”河南省某知名房地产企业财务部人士告诉《财经》记者。

去年1月1日起河南省将五项社保费统一划归税务部门全责征收，以加强社保费征管,确保应收尽收。

根据河南省人社厅、社会保障局公布的数据，2017年河南省五项社会保险基金收入同比增长47.7％，比2016年的同比增速14.6％提高了33个百分点。

“由于税务掌握的社保费缴费基数信息比较全面，此前征收不实或不足的问题很大程度上会解决，划转至税务部门征收，征管力度必然加强。”上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师朱为群向《财经》记者表示。

按照现行政策，用人单位和员工个人缴纳社保费的基数为员工上年工资性收入的月平均数，工资性收入包含基本工资、绩效工资、年终奖等。缴费基数设有上下限，上限为相关主管部门公布的该省上一年职工月平均工资（以下简称“社平工资”）3倍，下限为社平工资的60％。

社保基数每年由用人单位报送社保经办部门，基数乘以当地政府规定的各项社会保险的缴费率，即为企业和个人每月应缴纳的社保费数额。

重庆市某百强企业人力部经理向《财经》记者直言，现在除行政事业单位和国有企业外，大部分机构特别是私营企业以社平工资或社平工资的60％作为员工的社保费缴费基数，而不是以员工上年实际的月均工资。

“社保部门很少审核基数的真实性，一般都会认企业报送的基数，但会保留稽核的权力。”他说。

少缴社保费现象在全国十分普遍。根据第三方专业机构51社保近几年公布的报告，由于经济增速放缓、调整周期拉长等原因，2016年开始，中国企业社保合规压力增大，社保费缴费基数合规企业的比例一路从2015年的38.34％下降到2017年的24.1％，2018年略微回升2.9个百分点，为27％，足额缴纳社保费的企业不足三成。

当然，大多数企业未替职工足额缴纳社保费的原因之一是当前中国的社保费名义缴费率过高，绝大多数省份用人单位缴费部分的名义缴费率合计在32％左右，个人缴费率在10％左右。

客观上，不足额缴纳社保费的企业，对足额缴纳的企业构成了不公平竞争，也使得全国普遍降低社保费名义费率变得更加困难。

“首先要建立起严征管促公平的社保费征收秩序，然后再考虑降低社保名义缴费率。”胡继晔表示，据他测算，如果把缴费基数做实，职工基本养老保险企业缴费率预计可从目前的20％下降到14％。

“现在国家提的是完善缴费比率，并没有明确说要降低社保费缴费比率。”朱为群强调。不过他认为缴费比率上升的可能性很小，可以善意理解为要下调，“但肯定不会大幅下降”。